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閒置空間合法佔領!-荷蘭的居住正義「佔屋行動」

2021/03/18 眼底城事/文:punkelephant、于欣可

當代台灣社會隨著經濟與傳統家庭結構組織的變遷,「居住」這個題目,不再只是過去隨著經濟起飛,錢淹腳目時代的住宅房地產買賣投資議題,在21世紀的台灣,居住議題儼然是各黨派無法忽視的社會議題。近年來,在傳統房地產買賣租賃模式外,陸續出現規模大小不一的另類居住模式。大規模的有於社會住宅聯盟多年倡議下,公部門主導推動的社會住宅興建;小規模則有新創公司玖樓在私人租屋市場結構下試圖經營的「co-living」,或由都市原住民社會運動議題發展出來的溪洲部落自力造屋,皆為試圖在私有市場經濟主導的台灣房地產版圖裡突圍,尋找更有公共性意義的居住形式。

近年來,在傳統房地產買賣租賃模式外,陸續出現規模大小不一的另類居住模式。 圖/p...
近年來,在傳統房地產買賣租賃模式外,陸續出現規模大小不一的另類居住模式。 圖/punkelephant、于欣可

居住團體:佔屋精神出發,制度化落實住宅的多元性

1960, 70年代,荷蘭與丹麥出現第一批的「居住團體」(woongroep),居住團體的共居形式,介於公社與社會住宅之間,暨非如公社住宅裡居民共享一切,也非同一般社會住宅常見以家庭為單位的獨門獨戶。居住團體的成員為一群非具有家庭關係的個人,基於共享理念、宗教、社群甚至經濟因素,組成有意識在共同居住的範疇下,同時保持個體獨立性的團體。可以是以群體為單位住在同一棟建築的不同獨立門戶,也可以在個人居住空間外共享其他空間。

簡略區分住宅團體與合作住宅的差異,在法規上有更細緻之差別。 圖/punkelep...
簡略區分住宅團體與合作住宅的差異,在法規上有更細緻之差別。 圖/punkelephant

80年代的荷蘭隨著佔屋運動興起,城市裡許多閒置的建築透過合法的佔屋行動成為「居住團體」,隨後透過不同途徑陸續成為合法的居住空間。有些建築為政府或社會住宅協會收購,翻新後以可負擔的價格回租給原本佔領的居住團體。居住團體得以成立法人組織,自行管理、決定入住資格,統一收取租金繳納給財產所有人。這樣的方式,使得城市得以提供更多可負擔的居住空間給市民,也解決閒置空間帶來的維護管理與犯罪治安問題。時至今日,荷蘭各大城市內許多閒置的學校、醫院建築、工業廠房、教堂、監獄甚至文化資產,仍以居住團體的形式為城市裡的男女老少所使用。

原為學校建築,現今為居住團體所使用  圖/punkelephant、于欣可
原為學校建築,現今為居住團體所使用 圖/punkelephant、于欣可

位於鹿特丹的土耳其老人居住團體Orkide,外觀與其他住宅無異。 圖/punke...
位於鹿特丹的土耳其老人居住團體Orkide,外觀與其他住宅無異。 圖/punkelephant、于欣可

「居住團體」這樣的住宅形式,不僅存在於已成歷史的佔屋運動,後續在90年代起,更為不同社會團體所應用,例如共享護理設施的長者住宅、精神障礙照護住宅,甚至不同宗教文化、性別認同傾向的個人,都得以居住團體的形式規劃不同程度共享的住宅形式。以阿姆斯特丹為例,近年城市房價租金飛漲,2019年開始,一群年輕的公民組成「de Nieuwe Meent」的住宅合作法人,以住宅非商品化的社會永續公共理念,向市政府承租土地,以法人為名義向銀行貸款,媒合建築師與組成居住團體的市民,共同設計結合社會住宅、社會福利設施、居住團體的複合性集合住宅。

國情不同非藉口:制度創新是隨歷史演進的社會積累

制度是社會習慣的系統性安排。它的生成與轉變都需要很長久的時間沉澱。台灣讀者常常會認為荷蘭因為有非常高比例的社會住宅,而誤以為荷蘭的社會制度更偏向社會主義,甚至更錯誤的直接認為共有性的、合作性的、社會共享性的住房因此在荷蘭特別容易發生。這種觀點忽略了制度的長期演進,尤其是歷史事件促發轉變的原因。

事實上,荷蘭對於房屋私有產權的保障與奠基於產權的開發模式,原則上跟台灣是一致的。住房與土地使用(Land use planning)以私部門開發行為為主,公部門當作守門員,作規範性審查後發給建照(審查建築法規 Bouwbesluit、以及是否符合土地使用規範)相關條件就可以同意開發。住宅由私部門(開發商或個人)或社會住宅協會開發。

居住團體的出現,並非制度演化的必然,而是制度彈性(Flexibility)接納了佔屋的結果,這個彈性不僅是「專案性」的合法化群體佔屋行為,而是制定新規定以適應新出現的居住模式,接納以非家庭(社群)單位的群體,使其得以合法使用、管理、維護共同居住的住宅。簡單來說,先上車(80年代的大規模都市佔屋運動)後補票(因應新的變化,制度的彈性)是荷蘭居住團體住宅制度的由來。即便佔屋運動不再合法,制度能夠被其他團體沿用,依照不同需求,打造多元共融的住宅空間社群。

多元性的住宅生產,可以確保居住者的需要能被更妥善的照顧。即便市場上買不到,也可以另闢途徑DIY,同時,更能確保住宅不僅是樣式單一的商品房(因為做為”好“商品,必須要樣式單一,規格統一,流動性才會高),成本透明的管理,建築師等空間專業者也才能夠發揮更大的專業,協助居住者一起優化居住空間;此舉更是把建築師從為建商用計算機做設計中的專業倫理兩難中解放出)。

回頭看台灣集合住宅生產的制度,若希望可以增加多一點彈性,給多元的住宅生產多一點空間,至少可以從兩種方法,共三個面向來談:

1、公有閒置空間變身社宅

即便大量興建社會住宅的計畫趕不上變化,政府依然持有為數龐大的公有閒置空間,若這些蚊子館能夠經由制度的允許,將空間經過改造,轉化成住宅空間,如同荷蘭70、80年代佔屋後的合法化程序,為即時有效,並同時解決可負擔住宅短缺與維護閒置房產的問題。舉例而言,台灣各地城市多有閒置空間規劃設計成的創新創業基地(創新城市的想像),事實上,相對於辦公空間,創新創業者需要更多的是經費跟軟體的支持。

另一個問題是,這麼多創新創業者,他們同樣需要的可能是一個可負擔的住宅,結合創業空間與居住空間,由他們成立居住團體,自己當房客又當產權代管者,會是一個可行的方向。或是面對高齡少子化,學校不需要那麼多校舍,這些校舍能否改造成社會住宅,產權是政府的,但委託給居住團體經營,由各團體經營管理,自負盈虧。台北市政府前都發局長林洲民曾提出過EOD計畫(Education-oriented development),也是這樣的公有土地有效率跟效益利用的想法。我們認為,能夠培養出有經營能力的居住團體是關鍵,否則公部門無能量再行直接管理如此量大的社會住宅,住民自治是解決之道。

2、由法人為單位,新建合作式住宅

過往政府以社會福利名義,協助有特定需求的族群尋找可負擔住宅或活動空間,如喜憨兒工坊進駐捷運聯開宅,常招致其他住戶反彈。即便沒有其他鄰戶反彈,空間使用上而言,由於是既有的商品標準化空間,也不一定能夠滿足這些特定團體的需求。若能有相關制度,協助不同需求的團體以居住團體的模式,依個團體的需求打造空間,並已可負擔的租金取得住宅的使用,將會造福許多苦無安身之地的弱勢團體。在這個面向上,有兩個挑戰需要突破:

A. 取得土地使用權的法令

在台灣如果不是自地自建,就只能買建商蓋好的商品房或預售屋。土地的供給絕大部分透過市場取得。集體蓋房居住首要面對的就是取得合法土地。如果不去市場上開價買地,那麼公有土地需有設定地上權給合作式住宅的出讓機制(Leasing)。

B. 取得資金的銀行土建融(建築貸款)

合作式住宅經費需要有特殊目的的貸款途徑。因為現有的銀行土建融與財產估價機制完全不適合合作式住宅的申請。住宅興建貸款有商品流通性的考量,萬一發生呆帳,抵押品必須能在市場上變現沖銷。因此,客製化、又是集體產權的合作式住宅興建融資無法被現有的銀行融資接受,需要有特殊專門給合作式住宅的貸款。

溪洲部落自力造屋作為參照,能否特例變通案?

如前文所提,制度的改變需要歷史事件的機緣。台灣確實有案例正在發生中,就是位於新北市新店的阿美族溪洲部落與三峽三鶯部落。

溪洲部落過去因為是自力造屋,居民本來就已經有超過40年歷史的共同居住經驗,而他們也是合作式住宅的實踐者(非正式住宅,或“違建”)。他們不是佔屋,他們是佔地:佔一塊河岸高灘地,按造阿美族的方法集體自力造屋。因為在行水區佔地,長期面對強大的政府拆遷壓力,政府的原計畫是拆掉溪洲部落,把已經共居40年的都市原住民族搬遷至國宅[1]。經過多年的協商、專業者的協助以及抗爭,溪洲部落的合作式住宅模式在看似不可能的都市規劃、土地利用與住宅政策制度中創造出了新的突破。

溪洲部落 圖/wikicommons
溪洲部落 圖/wikicommons

首先,部落預定地被劃設成全台灣第一個都市原住民專用區的都市計畫使用分區,居民透過原住民族就業發展基金的擔保,向台灣銀行申請了專案貸款,再加上慈善企業家童子賢先生的捐助,使得新的溪洲部落在原居住水岸邊重建成為可能。新的溪洲部落有著所有合作式住宅的特色,這一切都是在制度內花長時間與公部門協調談判,共同在體制內尋找出路的成果。

最關鍵的,是居民成立法人組織,既是地上物的房東又是房客又是管理人,地上物產權並交付信託,住宅的用地來源,是以「部落法人」[2]的名義跟國有財產署租用、建照合法申請,並有新北市政府的道路養護、路燈、五大管線等公共設施接入社區,社區內也有一個族群集會所的公有建築物。在這樣的制度下,居民擁有房產的使用權,但不能處分(轉租轉賣或設定抵押),這是合作式住宅的核心精神,社區共有、共管、共享。

自力造屋的都市原住民族部落,在長時間的社會運動抗爭與更漫長的與公部門共同尋找符合居住正義精神,並在制度上合法的居住形式,在台灣以個案的形式正被實踐中。透過梳理荷蘭居住團體的制度演變,我們希望溪州、三鶯等都市原住民部落替大家衝出來的制度性突破,能夠發會更大的社會影響力,讓這個制度能被更多需要的社會團體沿用。

荷蘭「居住團體」歷史到當代的演變,或台灣溪洲部落的例子,都是推動居住正義重要的里程碑。「居住」作為同時包含公私領域的社會議題,我們認為,要從框架僵固的房地產市場突圍,需要從對居住的多元想像解放,有了對居住形式的不同想像,才能近一步在制度上推動解放。

[1]詳細過程請參閱反造城市

[2] 為了迎合法規的適用性以及公務系統能夠自圓其說,溪洲部落的法人全名是「台北縣新店市溪洲阿美原住民文化永續發展協會」。又有文化、又有族群、又有永續,這樣一來,既是文化事業(阿美族語言巢)又是原住民族自治,同時也是環境永續的社會住宅(的確被算在新北市的社會住宅數量政績內)

本文轉載自《眼底城事eyes on place》(原文標題:解放住宅的想像力:從荷蘭的居住團體與溪洲部落自力造屋尋找住宅形式的多元性)

本文的完成,特別感謝Jeroen van der Veer 先生的協助。認識他的台灣朋友都叫他遊龍。遊龍曾是阿姆斯特丹社會住宅聯盟的副執行長,長期參與荷蘭與阿姆斯特丹的社會住宅政策制定與研究。在他長期的工作經歷中,與台灣的緣份很深。十多年前他受社會住宅聯盟之邀來台參與當時正大力倡議的台灣社會住宅政策,即不斷給予台灣專業者與政策定者許多寶貴而發生深省的意見,帶領大家在荷蘭現場參訪住宅,讓台灣的朋友們都大受鼓舞。很可惜的,遊龍於2020年秋冬之際因病逝世。本文首先發想於2019年與遊龍的對談,作者們希望透過此文整理遊龍對荷蘭多元住宅形式的洞見,把他與台灣的緣份繼續傳給更多朋友。以此短文,紀念遊龍。

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