農地淪圖利工具？國土計畫、種電短視近利...恐葬送土壤功能與糧食未來

「農地不能做別的發展，等於判了死刑 !」、「為什麼雲林的土地就要農用，不能升級工商科技的發展？」原定2025年要上路的《國土計畫法》，遭受各地方政府的高度反彈。

為避免不適宜發展的地區被開發誤用，立法院於2015年12月18日三讀通過《國土計畫法》，在該法中的農業發展區第一類、第二類（以下簡稱農1、農2），需求總量為74至81萬公頃。

不過，一直以來作為農業大縣的雲林，認為在農1的土地劃設上，不同縣市存有很大的歧異，尤其在進行第二階段作業時，雲林縣將6萬多公頃的土地劃作農1，屏東縣卻把4萬多公頃的農1，劃到只剩5,777公頃，地方掀起《國土計畫法》需展延再研議的聲音。

國土計畫中被邊緣化的土壤

面對《國土計畫法》的紛爭，前農委會諮委郭鴻裕在農業部門服務37年，進行台灣土壤調查的工作，看見土地使用一直以來都是爭議性十足的問題。

《區域計畫法》規範下，早期一般依實際使用狀況區分特定農業區與一般農業區，民眾可以向政府申請變更，但這種劃分土地的方式，經常被地方民意代表抗議、或將小比例尺圖資放大套疊在大比例尺圖資上，挑戰調查的地圖套圖及資料畫得不夠準。

郭鴻裕說，台灣的土地利用管理，是源自於日本的觀念，依據水田生產力做分級圖，判斷良田的等級，用目視、圈地。《國土計畫法》期待透過調查與規劃，將台灣土地做適宜與不適宜發展的區分，郭鴻裕肯定土地功能分區的思維，但他也感嘆分區概念除了持續被挑戰，仍缺乏土壤功能的觀點。

由於《國土計畫法》農1、農2劃設標準的差異，在於是否有達到25公頃與80%的農業生產使用面積，但在授權地方政府劃設的過程中，土壤等自然環境的條件容易被忽視。

諸侯割據的土地戰爭 農業發展成負擔？

在農發區劃設大有爭議的屏東縣，把台糖用地幾乎劃設為農1、私有地劃成農2，且兩者比例相差10倍，雲林縣因此抗議要重劃農發區的土地，也提出要求考量地主利益、不能抑制農地的轉換使用機會。

郭鴻裕認為，屏東地下水很豐富，具有良田的潛力，也是重要的農業生產區；而雲林、彰化是台灣的糧食生產基地，超過五分之二的糧食都在這2個地區生產。但這些土地特性都難以反映在現階段的國土計畫規劃中，他也直言「如果只用地方小眾利益去劃分土地，而影響大眾的利益，這不就是符合圖利的概念？」。

起初農發區的劃設目標，是為了維護農業生產環境、確保糧食安全，郭鴻裕說到，農業區劃定只考慮土地位置及面積，而不考慮所處位置的種種作物所需的生產條件，像是台南烏山頭水庫及曾文水庫，優先將水提供工業與民生用途，農業就要停灌休耕，只靠國家補助，頻率高、時間久了，農業的產業鏈一定會斷掉，嘉南地區農業崩解，將增加彰雲地區生產糧食的重擔，危及台灣的糧食供應的風險。

另外，過去土地劃分混亂，農田上如果有工廠，更會污染到旁邊的農田，也會影響地下水層，如果不重整整體土地的規劃，台灣土地的未來將持續破碎化，良田也難以維護和發揮功用。

郭鴻裕也考量到氣候變遷，若是將農業生產區都集中在雲林、彰化，在極端氣候之下，種種生產衝擊的災害無法以空間區隔分攤風險，將嚴重的威脅國家的糧食安全。

國土法爭議、綠能政策 恐釀糧食安全危機

目前台灣的糧食自給率僅3成，為了確保糧食安全，《國土計畫法》將農地總量目標設定在74至81萬公頃，「但一些地方政府劃設完全變調，不僅平地、坡地的農田，連森林的數字都加進來，只是一種障眼法」郭鴻裕說。

郭鴻裕更提起了在2016年時，他們運用衛星影像去盤點農地，發現農地面積已經縮減到60幾萬公頃，實際耕作可能只有54萬公頃，加上河川高灘地，可能只到62萬公頃，要如何在國土計畫法推行後達到預設總目標，就成了一大挑戰。

他表示，按照農業部現今農1的劃設標準，甚至會發現很多把河灘淺土、臨海的土地都劃進去，但以土壤功能來看，海邊土壤是有鹽分的土地，農業發展區的統計數字雖達標，但農業產量卻降低，並沒辦法有效解決糧食安全的問題。

隨著現在許多農地都建起太陽能板，郭鴻裕感嘆，當種電的利潤高於種田的收益時，農地就無法農用，糧食安全問題每況愈下。雖然現況有些研究正朝向農作與太陽能板共生的發展前進，不過，郭鴻裕卻不那麼樂觀，認為很少太陽能業者會願意多花一份工，去依據農作物特性、太陽光角度做調整。

其實種電的利潤高是一種假象，因為躉購費率偏高，與國外情形相比簡直是暴利，卻也扭曲台灣的糧食生產環境。

氣候變遷下更需重視土壤

郭鴻裕在退休前，開始著手整合雷達衛星資料、水稻每一坵塊的估測下單位面積產量，希望能更精準掌握土壤功能，經多年觀測的結果顯示，面臨氣候變遷，有灌溉渠道系統的地方，產量都還不一定穩定，何況是位於輪灌區或遠離水庫供水區域的農田。

聯合國糧農組織公布，2050年全球糧食產量需增加1倍，才能滿足人類糧食需求，所以提高農產效率就十分重要，郭鴻裕也肯定「韌性農業」的發展，需要導入智慧新興技術與知識，根本上也須重視土壤功能，改善土壤健康。

然而，區分土壤性質，讓土壤適其所用，卻很少見於國土規劃之中，郭鴻裕舉例，如果把地下水補注區拿去做工業發展、或是堆疊廢棄物，因為土壤剖面的石礫、砂土特別多，土地、地下水一定會汙染。

如果能正確使用生產力豐沛的土地，施肥量就少，同時土地保水力強，水資源正常灌溉，維持穩定高產量，如此一來，農民就能得到相對應的利潤。除了農民的收益，糧食充足穩定供應、糧價穩定，減低物價飆漲可能性，也能保障民眾生存與健康，「糧食價格對社會影響很大，在貧富差距之下，更會有群人不得不承擔沉重的糧食成本！」郭鴻裕期盼，土壤與糧食、社會安定息息相關，應該更全面地看待環境與社會之間的連結，守護台灣的土地。