農地淪圖利工具?國土計畫、種電短視近利...恐葬送土壤功能與糧食未來

陸地生物

編按:國土計畫法》預計2025年上路,卻在今年最後階段掀起土地風暴。土地一直以來涉及地方利益以及關鍵發展,但關於土壤自然條件、糧食安全,卻經常遭受忽視,關於土地該如何適宜使用,值得各界投入關注。

土地,是一切生活的載體,無論日曬風吹雨淋,或我們闖的禍及汙染,它總是無聲的承擔。從2024年10月起,《倡議家》展開以「為土地續命」為主題的深度系列追蹤報導,探究台灣的土地百態,別再讓它遭受忽視。

農地不能做別的發展,等於判了死刑 !」、「為什麼雲林的土地就要農用,不能升級工商科技的發展?」原定2025年要上路的《國土計畫法》,遭受各地方政府的高度反彈。

為避免不適宜發展的地區被開發誤用,立法院於2015年12月18日三讀通過《國土計畫法》,在該法中的農業發展區第一類、第二類(以下簡稱農1、農2),需求總量為74至81萬公頃。

不過,一直以來作為農業大縣的雲林,認為在農1的土地劃設上,不同縣市存有很大的歧異,尤其在進行第二階段作業時,雲林縣將6萬多公頃的土地劃作農1,屏東縣卻把4萬多公頃的農1,劃到只剩5,777公頃,地方掀起《國土計畫法》需展延再研議的聲音。

國土計畫中被邊緣化的土壤

面對《國土計畫法》的紛爭,前農委會諮委郭鴻裕在農業部門服務37年,進行台灣土壤調查的工作,看見土地使用一直以來都是爭議性十足的問題。

《區域計畫法》規範下,早期一般依實際使用狀況區分特定農業區與一般農業區,民眾可以向政府申請變更,但這種劃分土地的方式,經常被地方民意代表抗議、或將小比例尺圖資放大套疊在大比例尺圖資上,挑戰調查的地圖套圖及資料畫得不夠準。

郭鴻裕說,台灣的土地利用管理,是源自於日本的觀念,依據水田生產力做分級圖,判斷良田的等級,用目視、圈地。《國土計畫法》期待透過調查與規劃,將台灣土地做適宜與不適宜發展的區分,郭鴻裕肯定土地功能分區的思維,但他也感嘆分區概念除了持續被挑戰,仍缺乏土壤功能的觀點。

由於《國土計畫法》農1、農2劃設標準的差異,在於是否有達到25公頃與80%的農業生產使用面積,但在授權地方政府劃設的過程中,土壤等自然環境的條件容易被忽視。

郭鴻裕從大學時期就開始研究土壤,對台灣的土壤有著深刻的了解。 圖/李清宇攝影
郭鴻裕從大學時期就開始研究土壤,對台灣的土壤有著深刻的了解。 圖/李清宇攝影

諸侯割據的土地戰爭 農業發展成負擔?

在農發區劃設大有爭議的屏東縣,把台糖用地幾乎劃設為農1、私有地劃成農2,且兩者比例相差10倍,雲林縣因此抗議要重劃農發區的土地,也提出要求考量地主利益、不能抑制農地的轉換使用機會。

郭鴻裕認為,屏東地下水很豐富,具有良田的潛力,也是重要的農業生產區;而雲林、彰化是台灣的糧食生產基地,超過五分之二的糧食都在這2個地區生產。但這些土地特性都難以反映在現階段的國土計畫規劃中,他也直言「如果只用地方小眾利益去劃分土地,而影響大眾的利益,這不就是符合圖利的概念?」。

起初農發區的劃設目標,是為了維護農業生產環境、確保糧食安全,郭鴻裕說到,農業區劃定只考慮土地位置及面積,而不考慮所處位置的種種作物所需的生產條件,像是台南烏山頭水庫及曾文水庫,優先將水提供工業與民生用途,農業就要停灌休耕,只靠國家補助,頻率高、時間久了,農業的產業鏈一定會斷掉,嘉南地區農業崩解,將增加彰雲地區生產糧食的重擔,危及台灣的糧食供應的風險。

另外,過去土地劃分混亂,農田上如果有工廠,更會污染到旁邊的農田,也會影響地下水層,如果不重整整體土地的規劃,台灣土地的未來將持續破碎化,良田也難以維護和發揮功用。

郭鴻裕也考量到氣候變遷,若是將農業生產區都集中在雲林、彰化,在極端氣候之下,種種生產衝擊的災害無法以空間區隔分攤風險,將嚴重的威脅國家的糧食安全。

國土法爭議、綠能政策 恐釀糧食安全危機

目前台灣的糧食自給率僅3成,為了確保糧食安全,《國土計畫法》將農地總量目標設定在74至81萬公頃,「但一些地方政府劃設完全變調,不僅平地、坡地的農田,連森林的數字都加進來,只是一種障眼法」郭鴻裕說。

郭鴻裕更提起了在2016年時,他們運用衛星影像去盤點農地,發現農地面積已經縮減到60幾萬公頃,實際耕作可能只有54萬公頃,加上河川高灘地,可能只到62萬公頃,要如何在國土計畫法推行後達到預設總目標,就成了一大挑戰。

他表示,按照農業部現今農1的劃設標準,甚至會發現很多把河灘淺土、臨海的土地都劃進去,但以土壤功能來看,海邊土壤是有鹽分的土地,農業發展區的統計數字雖達標,但農業產量卻降低,並沒辦法有效解決糧食安全的問題。

隨著現在許多農地都建起太陽能板,郭鴻裕感嘆,當種電的利潤高於種田的收益時,農地就無法農用,糧食安全問題每況愈下。雖然現況有些研究正朝向農作與太陽能板共生的發展前進,不過,郭鴻裕卻不那麼樂觀,認為很少太陽能業者會願意多花一份工,去依據農作物特性、太陽光角度做調整。

其實種電的利潤高是一種假象,因為躉購費率偏高,與國外情形相比簡直是暴利,卻也扭曲台灣的糧食生產環境。

郭鴻裕以土壤工作為一生志業,但也看盡台灣的土地發展鮮少從土壤的角度出發。  圖/李清宇攝影
郭鴻裕以土壤工作為一生志業,但也看盡台灣的土地發展鮮少從土壤的角度出發。 圖/李清宇攝影

氣候變遷下更需重視土壤

郭鴻裕在退休前,開始著手整合雷達衛星資料、水稻每一坵塊的估測下單位面積產量,希望能更精準掌握土壤功能,經多年觀測的結果顯示,面臨氣候變遷,有灌溉渠道系統的地方,產量都還不一定穩定,何況是位於輪灌區或遠離水庫供水區域的農田。

聯合國糧農組織公布,2050年全球糧食產量需增加1倍,才能滿足人類糧食需求,所以提高農產效率就十分重要,郭鴻裕也肯定「韌性農業」的發展,需要導入智慧新興技術與知識,根本上也須重視土壤功能,改善土壤健康。

然而,區分土壤性質,讓土壤適其所用,卻很少見於國土規劃之中,郭鴻裕舉例,如果把地下水補注區拿去做工業發展、或是堆疊廢棄物,因為土壤剖面的石礫、砂土特別多,土地、地下水一定會汙染。

如果能正確使用生產力豐沛的土地,施肥量就少,同時土地保水力強,水資源正常灌溉,維持穩定高產量,如此一來,農民就能得到相對應的利潤。除了農民的收益,糧食充足穩定供應、糧價穩定,減低物價飆漲可能性,也能保障民眾生存與健康,「糧食價格對社會影響很大,在貧富差距之下,更會有群人不得不承擔沉重的糧食成本!」郭鴻裕期盼,土壤與糧食、社會安定息息相關,應該更全面地看待環境與社會之間的連結,守護台灣的土地。


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