【專欄投稿】為什麼我們留不住農地？3個關鍵突破信任赤字與制度落差
大家都知道，卻無法解決的事
農地價格不斷飆漲、農地非農用屢見不鮮、農地銀行形同虛設，這些問題已經說了超過20年。政府喊要改善，學界寫過無數報告，媒體也時常提醒「農地是糧食安全的最後防線」。然而，事實是情況持續惡化：農地價格越來越高，真正想務農的青年難以取得土地；非農用滲透越來越深，土地逐漸淪為資本市場競逐的標的。
為什麼我們明明知道要守住農地，卻始終做不到？
關鍵核心問題：農地流失的惡性循環
1.價格高漲，青農進不來
農地早已不是務農的工具，而是投資標的。當土地被炒作到每分地數百萬時，青年農民想買地務農幾乎是不可能的任務。結果只能轉向租地，但租地市場同樣存在風險與不穩定性。
2.非農用途滲透
從農舍炒作到休閒農業，甚至是名為農用、實為工業或倉儲的案例比比皆是。名義上還叫「農地」，實際上卻與糧食生產毫無關聯。這種「名實不符」正是農地治理最大的漏洞。
3.制度空轉，農地銀行失靈
政府2013年推動農地銀行，希望透過政府出面公共媒合讓農地重新流入農業生產。但地主多數不願將土地交給政府代管，青農也擔心租地缺乏保障。於是，農地銀行淪為空有制度、卻少人使用的「紙上平台」。
這些現象大家都看得到，但問題並不是缺乏資訊，而是背後存在著更深層的結構矛盾。
關鍵的癥結：為什麼知道卻做不到？
1.歷史包袱：耕者有其田的雙重效應
戰後推動的「耕者有其田」政策，徹底改變了土地結構。
對地主而言，當年的放領意味著被迫交出世代累積的財產，政府的強制介入在心理上留下了不信任感。這種陰影延續至今，使許多地主對政府任何形式的農地代管或調度計畫都抱持疑慮，寧可休耕或賣地，也不願交付給公共制度。
對佃農而言，則是第一次真正擁有土地的機會。土地成為世代安身立命的基礎與不可剝奪的資產意識。這種觀念深深烙印在小農社會之中，使得土地不只是生產工具，更是生活安全感的最後依靠。
結果就是：地主因為不信任政府不願交地，新世代農民又因土地被視為家族根基而難以取得，形成雙重障礙，讓農地制度改革寸步難行。
2.社會氛圍：租賃的不安全感
青農擔心「種到一半被收回」；地主不敢租給陌生人，怕糾紛、怕責任。這種不安全感，讓租賃市場無法建立穩定信任基礎。於是，雙方都需要土地流轉，但缺乏誘因和保障，導致制度空轉。
3.結構矛盾：房市vs.糧食安全
政府一方面喊要守住農地，另一方面卻寄望房地產這個經濟火車頭來帶動經濟。農地一旦與資本市場連動，就注定成為炒作標的。即便有「農地農用」的原則，也難以抵擋更龐大的經濟誘因。
4.制度落差：國土計畫法的延宕
2016年通過的《國土計畫法》，本意是透過全國層級的空間治理，將有限土地分區管理，把糧食安全納入國土利用的優先指標。然而，因地方與中央的利益角力，法律實施一再暫緩。結果是：中央缺乏一致規劃，地方依舊「各自為政」。農地應該有的制度性保障，至今仍未真正落實。
換句話說，我們不是不知道問題，而是困在信任赤字、房市結構矛盾與制度落差中，導致「知道卻做不到」。
關鍵的突破口：可能的實質作為
既然癥結不在資訊不足，而在於制度信任與結構矛盾，那麼突破也必須從這裡切入。
1.重建信任：第三方中介與保險機制
農地代管不一定只能由政府主導。是否能引入「中立可信」的第三方，例如合作社、基金會或專業農會來擔任中介？地主把地交給第三方，比直接交給政府更有信任感。
此外，可以設立「租賃保險」或「契約保障」，確保地主能準時收租、青農不會無故被收回地。這樣才可能建立雙方敢進場的誘因。
2.社會參與：公民共同守護農地
國際案例值得借鏡：
法國 Terre de Liens（土地之鍊）：由公民集資購地，再長期租給農民。
德國 共生農地合作組織（community land trusts / cooperative）：BioBoden Genossenschaft（2015 年成立）以合作社方式購買有機農地，再長期租給農民使用，共管理約2,868公頃農地（參考資料）。
這些模式顯示，守住農地不能只靠政府，而需要消費者、農民與社會力量共同參與。台灣是否能推動類似「農地信託基金」？讓地主在保有土地權益的同時，也能確保土地持續農用。
3.制度回歸：落實國土計畫法精神
《國土計畫法》若只是長期暫緩，就等於讓土地治理陷入真空。下一步必須明確回到法律初衷，把「糧食安全」放進國土利用優先序。
•設立戰略農地保護區，嚴禁非農用轉換。
•把農地利用納入糧食安全指標檢驗，從「有地」轉向「有地能種」。
這些突破方向雖不易，但至少能打破「大家都知道卻做不到」的僵局。
從「知道」到「做到」
台灣農地問題不是資訊不足，而是行動不足。大家都知道要守住農地，但關鍵在於：如何讓地主敢交地、青農敢承租、社會敢投資？
唯有跨過信任赤字，直接面對房市矛盾，並落實制度保障，我們才能真正走到「做到」的一步。
土地，是糧食安全的底線。守住土地，才有可能守住未來。
本文授權轉載自《植未來電子報》（原文標題：第85期：【農業轉型的公共路徑】第4篇：農地制度與糧安的關鍵連結）。更多資訊請見→《植未來電子報》。
