【為土地續命】青年還能安心返鄉嗎？國土計畫下的農村發展、坡地保育兩難

農地是維持糧食生產的重要命脈，台灣的《國土計畫法》也為此重新調整土地資源分配，而為了糧食安全需求，中央曾喊出18縣市的宜維護農地總量須達81萬公頃，在不影響民眾現有權益的前提下，調整農業發展地區規劃，期望達到留住農地、加強管理，解決農地破碎、流失等問題。

2024年法案進入第三階段，各縣市遞交國土功能分區圖、預計在2025年5月全面上路，也讓既有的《區域計畫法》退場，但在政策惹議下，朝野立委提案修法要求展延，將國土功能分區圖作業期程延長至2031年。

土地申請變更，往往需要繁雜程序及曠日費時，即便《國土計畫法》延期6年、2031年才上路，面對土地劃設的想法中央與地方政府出現分歧，部分在山區生活的地方青農、原鄉居民也擔憂，政策配套不接地氣，青年返鄉的創業之路將更崎嶇受阻。

三峽超過一半土地是國保地 農業發展將陷困境？

台灣群山環繞，部分在《區域計畫法》時期劃入農牧、林業用地的山坡地，由於環境敏感程度較高，待《國土計畫法》上路後，將納入國土保育區，而非農業發展區第3類「坡地農地」（簡稱農3）。

台灣有多少農地位在山坡上？根據農業部112年度「全台農業及農地資源盤查結果」，法定農業用地中有69萬5940公頃屬於可供糧食生產土地，而位在山坡地範圍的宜農牧地與宜林地共約71萬7672公頃，約14萬6394公頃用於種植農糧作物用地。

前農業部長陳吉仲曾公開表示，全國超過30萬公頃種植水果、茶葉等作物的宜農牧山坡地中，其中6至7萬公頃被劃為國保區，恐阻礙農業發展，農業部曾為此向內政部爭取劃至農3，然而各縣市仍有許多土地歸在國保區。

新北市三峽區正是如此，從《新北市國土計畫（規劃技術報告書）》上可見，新北市國保1以自然保護區、國土保安區、保安林地等國有林事業區為主，範圍達2萬1238 公頃，主要分布在新北市東側與西南側，其中以三峽所占面積最廣，整個行政區超過一半都是國保區。

報告書的示意圖上，三峽有近半土地屬於公有森林與保安林，同時也有大片地段符合農3條件，但依照國土計畫法的規則，農業區與國保區出現競合時，以劃設國保區優先，且考量分區完整性，面積小於2公頃的零星土地，也一併納入國保區。

重要生產力農地成保育區 農民擔憂未來發展受限

眼看家鄉有大面積土地即將被劃設國保區，茶農第4代、三峽青農聯誼會創會會長戴文祥無法接受，「茶葉跟竹筍是三峽的主要作物，這邊是具有重要生產力的農地，可是在國土計畫裡沒有把它列入農地，而是劃入國保區，後續是不是會朝向限縮農業永續發展的方向去執行？」。

而戴文祥目前耕作的土地位於《區域計畫法》中的森林區和山坡地保育區，未來也將劃設為國保1，即便政府強調國土計畫實施後，民眾既有權利不受影響，他仍質疑，雖然後續能繼續種植作物，但大型農機具能否進場工作？政府提到國土計畫5年通盤檢討一次，但現在是國保1的地，未來會不會變成農3？全都是未知數。

茶苗從種植到收成需要長達3年的育成期，戴文祥說，「到底以後會怎樣變化，沒有人知道，政府要先講明白，我們才能決定要不要種茶、要不要投資這3年的時間，如果未來發展不明確，我們這段時間就是在空轉。」

戴文祥認為，若只是將山坡地直接劃為國保區，就認為能達到保育目標，卻忽略詳細評估環境敏感程度，反而可能造成保育、農業雙輸，「我們不是反對保育，問題是接下來要怎麼做，政府要講清楚。」

國土規劃充滿不確定性 青農返鄉夢將碎？

對農民而言，不確定性與風險太大，加上缺乏相對應的配套措施，許多農民對國土計畫只感到茫然，更別提想要返鄉務農的青年未來要承擔的變數。

他舉例，內政部2017年推動青年從農，將青農列為國有耕地優先放租對象之一，盼解決青農取得耕地不易的問題，但到了2023年，政府宣稱為配合2025年淨零碳排目標及維護國土生態保育，山坡地保育區、森林區內的國有農牧用地，經勘查發現已成自然植生覆蓋狀態，不予辦理耕地放租。

「短短6年就風向大變。」戴文祥直言，除此之外，鄉里間這些年還流傳「沒千萬，別務農」的玩笑話，現在光是前期買地、處理水保評估、地質鑽探等就要花費近百萬，而那些長在農地上的違規鐵皮屋，政府卻放任不管，未來國土計畫上路後，從0開始的青農會不會面臨更嚴格限制，沒有人敢掛保證。

國土計畫限制多 原鄉青年難投入地方創生

同樣居住在山區且面對青年返鄉發展受限的，還有山區原鄉部落。攤開《新竹縣國土計畫核定本》，當地的原住民保留地面積約1萬7757.5公頃，多為森林與農業用地，原民人口超過9成居住在山區，且集中在五峰鄉、尖石鄉與關西鎮，這些區域幾乎全被劃進國保區，而非農4（農村型鄉村區、原住民部落）。

國土計畫規定，若相距50公尺的範圍內有3戶以上住家，則認定為原住民族聚落，可劃進農4，2戶以下則不劃農4。此外，只有2016年5月1日前在原保地的既有建物才有機會申請就地合法。

「現在9千多戶都要申請土地認定，量這麼大怎麼處理？」新竹縣原住民族行政處副處長廖奎智質疑，北泰雅、賽夏的部落不乏散居型態，「規定3戶的依據為何？有詢問過原住民的意見嗎？」

新規上路後，這些地區未來可能有1千多棟建築因此淪為違建，且青年返鄉也無法新開一間文創小店，想賣咖啡簡餐、手工藝品或做茶葉加工也都申請無門，回鄉只能種樹、務農，目前既有住宅幾乎都在林業用地上，可發展建地稀少。廖奎智無奈表示，賴清德擔任行政院長時積極推動地方創生，現在原鄉缺乏合法場所，要如何創生？

中央、地方溝通斷裂 原鄉盼爭取劃設農4

新竹原民處曾為此向內政部反應，認為中央在2018年4月30日公布全國國土計畫公告後，才有原住民土地使用的相關規定，應該開放公告前的建物都可申請合法比較恰當，期望內政部保障原民居住權益。

但中央仍以國土保安為由，拒絕增設更多農4區域，限制重重，彷彿害怕族人濫砍濫伐，廖奎智說，「如果是這樣，原保地的管理權責在原民會，現在就可以訂定相關法令進行管理」。

他強調，國土計畫的基本原則中提到，若涉及原住民族土地，應尊重及保存原民的傳統文化、領域及智慧，並建立互利共榮機制，但實際上卻沒有落實，中央在相關審議會上甚至沒有原住民委員列席，也沒有務實了解地方需求，讓人感到相當失望。

對於國土計畫明年上路在即，廖奎智坦言「既期待又怕受傷害」，然而很多地方的原鄉單位對國土計畫規則都不夠了解，應該由原民會先跟各縣市原民單位討論後，再與中央協調，不希望中央以平地人視角規劃原民地區，「林業用地已經綁了原民一甲子，期待國土計畫分區把農4還給我們。」