青農眼看良田起大厝！《國土法》再延6年 台灣農地等得起嗎？
土地，是一切生活的載體，無論日曬風吹雨淋，或我們闖的禍及汙染，它總是無聲的承擔。從2024年10月起，《倡議家》展開以「為土地續命」為主題的深度系列追蹤報導，探究台灣的土地百態，別再讓它遭受忽視。
2024年底，在《國土計畫法》全面上路前夕，立法院朝野立委提案要求展延，隨後通過修正案，將國土功能分區圖作業期程往後延6年，原定於2025年4月30日上路的《國土法》，再延後至2031年實施。
在台灣農業面臨氣候變遷、農地流失與人口老化的挑戰下，《國土法》作為首部土地使用專法，背負了保護農地、永續發展的期待。然而，法案自通過以來爭議不斷，土地炒作、使用自由受限的真假訊息交織，也使部分農民對法案實施後的影響心生疑慮，導致地方意見分歧、溝通困難。
儘管如此，仍有青農強烈呼籲《國土法》不該再延宕，為了維持農地的功能，政府必須提出精準的農業政策，著手解決農地破碎化、提升氣候變遷下的農業韌性，確保農地永續與農業未來，否則台灣農業將面臨更嚴峻的挑戰。
雪隧通車成炒房推手？宜蘭農地從良田變別墅
「財團圈地是台灣農地的大問題，這一圈可能就是幾十萬公頃土地，不是0.25公頃的農地上蓋一間小房子而已。」2008年因食安、農地利用等問題，決定回到故鄉宜蘭員山鄉務農、經營「月見學習農園」的田菁，目睹家鄉土地不斷被變更用途，良田種起樓房，對於農地是否能夠永續利用，深感焦慮與擔憂。
宜蘭農地長房早就不是新聞。回憶起剛返鄉時的家鄉地景，田菁說，當時周邊都是大片相連的農田，但自2000年《農業發展條例》修正以後，開放一般人可自由買賣農地，加上2006年雪隧通車後，現在隨處可見新建的農舍和別墅，有週末度假用的別墅、待脫手的高級豪宅，還有未完工的爛尾樓。
農舍數量翻倍成長，地價跟著直線上漲，吸引地主將農地脫手變現，而田菁承租的土地，這幾年也有部分因此被地主收回變賣。翻開《宜蘭縣國土計畫》，全縣農業用地轉作為住宅使用最嚴重的鄉鎮包含冬山鄉、員山鄉及三星鄉。其中，又以員山鄉的情況最為嚴重，總計約有20.8％農地蓋起住宅，相當於237.4公頃。
過去《區域計畫法》對於非都市土地的規範與執行不夠嚴謹，導致有心人士肆無忌憚在農地蓋房或做工業使用。田菁直言，「我們這邊面臨的可能不是大型開發，而是田地之間長出一棟一棟零星的農舍，對於想要大面積耕作的人來說，農地零碎化不利大型機具操作，會增加耕作的難度。」
都市蔓延隱形戰線...高雄農地也在悄悄拋售
都市蔓延進農村，不只是宜蘭面臨的挑戰，相同情況也在南部上演，只是呈現方式更為隱晦，讓人難以察覺。
在高雄市梓官經營有機農園的李法憲，觀察這幾年的地景變化，都發生在相對不顯眼的地方，「比如說，你走在省道台17線上，要看到整體的變化其實不容易，必須要騎著摩托車進到小巷子裡面，才會看見這裡跟5年前、10年前，到底差異到底在哪裡。」
除了已經蓋起樓房的農地，當地的年邁農民退休後，若子女不願接班，便可能將農地高價脫手給建商。鄉里間甚至出現《國土法》上路後，農地難以買賣、農民將便農奴的不實傳言，讓更多人急著出售。
而建商私下收購後安靜養地，讓土地維持現狀、低度管理，等到把零碎、畸零的地整併成大面積、方正的農地，再向政府提出地目變更申請，並進行開發。李法憲認為，農地流失反映了農民對農業前景的悲觀態度，「整體的氛圍對於農業發展，覺得好像可有可無，大家不再看農業的產量產值，而是在看農地的價格。」
《區域計畫法》已過時 《國土法》能填補農地管理漏洞嗎？
顯然，制定至今已逾50年的《區域計畫法》，原本用來管理非都市土地，如今早已跟不上現代土地利用的變化與需求。
曾參與高雄農業局國土法規劃案的美濃農村田野學會總幹事溫仲良直言，過去的《區域計畫法》缺乏實際操作的工具來進行管理，使農地在財團、建商等勢力的操作下，出現大量圈地、變更用途等行為，導致「農地穿孔」。
溫仲良認為，《國土法》的出現，能透過「農一、農二、農三」細緻的地目分類，搭配5年一次的通盤檢討機制，重新檢視土地利用，補足過往漏洞，同時因應未來永續發展，易受災農地逐漸退場，良田延續生產。
田菁也以宜蘭水田為例，不僅颱風期間自帶滯洪功能，也是冬候鳥小水鴨的重要棲息地，「這個田除了可以餵養我們人類之外，遇到自然災害的時候，它也保持我們居住的安全，還具有生態價值，不同棲地的生物都共同運用這一塊土地，它的價值是遠遠超過一坪多少錢的。」
站在農民立場，田菁坦言《國土法》對土地使用的規範仍不夠完善，僅在「國土功能分區分類容許使用情形表」的備註欄位加注限制範圍，不夠嚴謹，「但還是希望國土法盡快上路，因為它是第一部專法」，期待將土地利用逐漸導回正軌。
《國土法》阻礙青農返鄉？社會氛圍與收入才是真正障礙！
至於外界傳言《國土法》的規範、限制農地農用，將成為青年返鄉務農的阻力之一，溫仲良並不認同，「像我常常聽到的似是而非的說法，說《國土法》會阻止青年返鄉，因為他們返鄉以後買不到房子、農地都不能蓋房子，那問題來了，你為什麼一定得到農地去蓋房子，為什麼不去聚落裡面？要聚居才會有好的居住功能！」
溫仲良接著說，「青年返鄉會遇到問題，但是這些問題我沒有看到一個是跟《國土法》有關。」事實上，青年回鄉多半不是從事農業工作，家人也不期待小孩回家務農。
李法憲說，從梓官的情況來看，回鄉務農的青農多半都是接手家族事業，沿襲傳統經營模式，相對保守。他認為，社會對農業的低估與收入不穩定，才是青年返鄉務農的真正阻礙。
不只要落實《國土法》 農業資源更要精準投入！
對年輕農民來說，不明確的土地規範與價格波動，讓人難以下定決心投入農業，加上社會氛圍對農業的經濟效益有所遲疑，政府的資源挹注能有所幫助嗎？
溫仲良強調，若要落實《國土法》，農業部的資源要更明確投入農業發展，例如，加強支持農一、農二，國保地則透過盤點調查，引導生態農業或保育結合，而土石流潛勢區或行水區的農地則需退場機制，協助農民轉向其他農地耕作。
李法憲補充，「農業生產過程中有很多天災和變數，不是農民有能力獨自承擔的，所以一定要有適度的補助，協助他們度過這些情況。」除了重新盤點土地利用，更要將資源集中在有助農業永續經營的農民與農地上，才能將農地農用的價值發揮到最大。
《國土法》的出現，無疑是台灣土地管理的重要里程碑，也唯有透過精準的政策引導與公開透明的溝通，才能真正實現農地永續的願景。
但如今延後6年實施，期間農地仍面臨開發壓力與使用模糊空間，地方政府執法困難，農地破碎化恐將持續擴大，如何阻止農地流失，並在氣候變遷挑戰下，為青農返鄉與台灣農業開闢一條穩健的道路，仍是許多農民與關心土地的人民引頸期盼的事。
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