環境承載拉警報！開放山林掀商業登山熱潮 「地下經濟」卻無人把關

2019年，行政院宣布推動「向山致敬」開放山林政策，台灣山林活動自此進入一個蓬勃發展的新時代，改變了台灣人與山林的關係。巧合的是，隨之迎來的新冠疫情、報復性國旅進一步推升登山熱潮，活動型態也從傳統登山拓展至越野、溯溪等多元玩法，商業團順勢崛起，提供接駁、炊食等服務，吸引新手入山。

長期關心山域議題的「城市山人」董威言認為，開放山林政策不僅促進民眾親近自然，更是一場「心態上的解嚴」，消除過去「爬黑山」的禁忌標籤，「開放山林不只是讓大家走進山林，而是打破心理枷鎖，讓登山成為全民權利。」

然而，在山林活動熱潮背後，挑戰也一一浮現，商業團快速擴張，欠缺妥善管理，使環境承載量超出負荷、山域事故頻傳，商業團體隨意進入原民傳統領域，缺乏尊重原住民族主體性。對此，監察院曾於2023年的調查報告中，要求行政院各部會對此進行改正。但開放山林上路至今5年多的時間，商業團體的納管問題，至今缺乏共識。

商業登山是戶外運動還是觀光？跨部會分工斷鏈無人管

當入山的人多了，商業活動勢必增加，上網搜尋登山團，各式各樣的大小百岳套裝行程映入眼簾，從簡易到豪華無一不有。

董威言指出，國際上普遍認為，與其說這是戶外運動，更像是一種觀光旅遊型態，「一個民眾花3到4萬走縱走，你覺得這不是觀光旅遊嗎？」而行政院也指定由觀光署負責管理商業團體，但觀光署拒將商業登山視為觀光旅遊，僅願意管理旅行社，使跨部會分工失靈。

事實上，台灣少有旅行社具備辦理登山行程的能力，民眾多半透過沒有旅行業執照的「地下業者」，協助安排住宿、入山等手續。董威言分析，地下業者提供的服務，與《發展觀光條例》中規範的旅行業業務範圍相去不遠，而旅行業在台灣是一種特許行業，需申請執照方得營業，「若這樣來看，所有地下業者都違法。」

申請合法旅行業需繳交數百萬至千萬元不等的保證金，然而地下業者多為微型創業，資本額不足，且商業登山活動還受氣候、遊客承載量限制，董威言說，「業者不太可能專門為了登山，砸重本成立一個旅行社。」

董威言強調，地下業者有列管的必要性，「所有的業者都要做到列管，這是一個非常基本的訴求，要抓出那些不負責任的業者，透過列管讓他們認真面對自己應負的責任和義務。」未來民眾想跟商業團上山，也可優先選擇政府公告的合法業者。

對此，民間團體曾提出在現有的甲、乙種旅行業之外，針對這些微型業者，增設丙種旅行社進行法治規範，但在觀光署消極應對下，相關討論最後仍無疾而終。

「小白花」遍地開...商業活動吸人潮 卻引爆生態威脅

在無法可管的情況下，商業活動的興盛已對山林環境帶來壓力。

「人只要進入山林，一定會留下痕跡，它並不會隨時間消失，而是累積。」董威言以南湖圈谷為例，當地有珍貴的冰河遺蹟地形與冰河孑遺動植物，但隨著紮營人數增加、民眾不願在簡易公廁如廁，選擇野外解放，導致翻開溪邊石頭，最常看見不是山椒魚，而是排遺、衛生紙。在高海拔地區，排遺分解緩慢，珍稀物種的生存環境因此受到威脅。

熱門營地除了遍地是山友戲稱為「小白花」的衛生紙，林保署森林育樂組組長李允中也觀察，部分商業團強調豪華體驗，將牛排、烤肉串都帶上山，製造過量廚餘後，就地掩埋或棄置，不僅有汙染水源的風險，甚至吸引野生動物前來覓食，改變其飲食形態，長期將影響生態平衡。秘境探險路線、越野機車與溯溪吉普車等新興活動，更是進一步干擾過去人煙罕至的山域。

李允中坦言，林保署雖管轄157萬公頃國有林事業區，但並非商業團體主管機關，僅能在商業團隊申請天池、九九、檜谷、嘉明湖、向陽山莊等5大服務型山屋時，檢視其是否具備特定證照或資格，作為控管機制。

但山屋有床位限制，這也是許多人選擇跳過山屋申請，改從其它林道上山的原因之一，而這些林道不一定有承載量管制，當沒有嚴加控管人流、營地向外擴張，必然埋下生態隱憂。從戒茂斯山上嘉明湖這條熱門路線便是經典案例，董威言說，連假期間甚至可見數百人同時紮營的奇景。

自己的垃圾自己背下山！《森林法》修法將「因地制宜」管理

為解決環境管理難題，林保署積極鼓勵民眾將排遺、廚餘帶下山，落實無痕山林原則，例如在生態廁所內設置排遺袋，民眾上完廁所後只要將袋子密封，裡頭的吸水物質會將排遺變作固體，方便自行攜帶下山。林保署進一步與當地部落、商業協作團體合作，因此民眾也可選擇付費給商業協作，請他們協助將排遺帶下山。

李允中強調，在開放山林之下，政府並不反對民眾參與商業團體的活動，但同時也希望與商業團體攜手維護生態，搶在環境問題成形前著手處理，目前也在霞喀羅步道、嘉明湖、台南大凍山等3個地點推廣示範。

在法規面，李允中透露《森林法》正待第17-2條、第56-3條條文修正，未來將針對有生態隱憂的地點，進行承載量、宿營地點、廚餘處理等因地制宜管理，以及違規罰則，以「例外禁止」的原則來規範，並長期監測環境。

李允中進一步分享，為評估環境承載量、步道需要投入的維護成本，林保署近期已在熱門的抹茶山步道設置紅外線人流計數器，掌握遊憩總量，接下來也計劃於熱門中級山谷關七雄一帶進行設置。

使用者付費可行嗎？與原民共管山林 盼商業利潤回饋部落

儘管有宣導與監測的規劃，但商業團體利用山林資源營利，他們難道不需回饋山林？對此，董威言認為，確實應針對商業團體建立回饋機制，將部分收入用於維護山林資源，但礙於沒有相關法源，難以落實。

此外，開放山林後，民眾進到原住民傳統領域遊憩的機會隨之增加，如何與原民共管山林、回饋部落，並讓民眾理解、尊重部落文化是一大課題，例如屏東哈尤溪上游的七彩岩壁景點，就因商業團未與部落溝通便帶遊客造訪，引發部落反彈。

既然原民是最了解當地山域的人，何不讓他們成為山林管理的關鍵角色之一？透過部落的接待、協作服務，傳遞原民與山林共存的傳統智慧，讓民眾更了解山林與原民文化，進一步引導商業團體的行為，部落則透過活動、協助政府做山林巡護、疏伐，獲得經濟來源，創造多贏局面。

林保署與苗栗南庄蓬萊村的賽夏族合作社「里山賽夏」的合作，便是成功案例。李允中透露，丹大林道有機會成為下一個共管示範地點，希望在商業團體進入、從事營利行為之前，先與部落建立可行的商業模式與合作規則，再由部落約束進入該地的商業團體，並讓商業利潤回流部落。

山林教育是百年大計！不只向下扎根 還要從商業團體尋找突破口

在法治管理、合作共創之外，扎實的山林教育也是森林資源永續發展的一塊重要拼圖。

林保署近年除了在官網提供山域相關資訊，將服務型山屋打造成山林教育場所，舉辦夜間講座，也嘗試與民間團體攜手，在熱門路線舉辦淨山、手作步道活動。

今年更推動「山林知事村」，與戶外用品店合作，於店內擺放文宣品，由店員協助宣導相關知識，預計於全台設立21處站點，希望從更多元的管道，與登山新手溝通。李允中笑稱，「新手不見得會看我們的臉書或山林悠遊網，但他們一定會去買裝備！」

董威言則直指傳統登山協會高齡化，年輕人參與意願低，商業團反而成為教育新手的最佳入口。不過他也發現，被動接收資訊的人仍佔多數，加上中高齡是台灣主要從事登山活動的族群，如何解決資訊落差並傳遞正確資訊，是接下來要思考的難題。

此外，山林教育的對象不該只是成人，董威言更期待向下扎根，讓孩童從小意識到入山具有一定風險，並學習應對風險的方法。他也提醒，山林教育需要時間累積，「不要期待山林教育只做了幾年，就可以產生什麼成效，教育不管在什麼地方都是一件百年樹人的事業。」

從消費者到生產者 培養「戶外公民」意識向山致敬

台灣是座多山海島，開放山林政策喚醒了台灣人對自然的熱情，卻也暴露管理不足與環境的脆弱性。

如同董威言所言，山林是公共財，然而現在民眾入山就像是消費者，消費山林資源，期待未來出現角色轉換，從消費者過渡為具備護管意識的生產者，在使用資源的同時也守護環境，「這就是一種『戶外公民』的精神，意識到自己在消耗資源後，讓自己成為一個有貢獻的生產者。」

商業團體無序擴張，以及環境累積的傷害，再再提醒開放山林與生態保護責任必須並行，在開放與保護間找到平衡，在經濟與生態創造雙贏，才是真正「向山致敬」。

倡議編輯室