缺乏海洋空間規劃與協商機制、只談補償?漁民成綠能轉型下的海上難民

體面工作和經濟成長

為了要推動能源轉型,離岸風電是次於太陽能光電的重點發展項目,台灣海峽被認為是最有潛力的風場,目前已經安裝了將近300座風力機,建造在海上風場內的巨大風機,影響了海上漁民的作業日常。

「以海為田,沒有田如何維生?」在澎湖外海的環澎一、三離岸風電環評案第3次初審,澎湖地方的聲音發出了質問。風機對地方漁民的衝擊,在澎湖的開發案場只是一個縮影,在台灣西部沿海,如今開發已來到第三期,風電與漁業的衝突更持續不斷。

離岸風電開發乏配套 加劇社會對立

面對政府設定離岸風電在2050年預期要累計達40GW的目標,漁權中心研究員吳斐竣認為,西部海域空間非常有限,要達到目標尚需許多空間,所以才會往澎湖海域去發展,但漁業對澎湖人民來說是重要的生計,才會造成這麼大的反彈。

目前蓋風機的案場,多數都是在50米等深線內,剛好也是漁業活動頻繁的地方,離岸風電發展標持續推進,未來與漁業之間的爭議會越來越多,在對立的狀況下,開發商與地方漁民的溝通更顯重要。

西部沿海是離岸風電開發的重點區域,目前風場多分布於50米等深線的範圍內。 圖/離岸風電政策推動公聽會
西部沿海是離岸風電開發的重點區域,目前風場多分布於50米等深線的範圍內。 圖/離岸風電政策推動公聽會

然而,現況下卻沒有一個好的共存範例,可以消除雙方的疑慮。吳斐竣感嘆「不該只去跟漁民談補償,在開發之前有好多事可以討論。」包含開發原因、開發範圍、風機排列規則等等,像對於以漁業經濟為主的澎湖,當地除了捕魚之外,幾乎沒有其他維生方式,若只談論補償,其實很難完整評估影響、以及尋求解方。

現況下環評看不見的產業衝擊

雖然離岸風電在開發之前,都需經過環境評估,但在「一個風場、一個環評個案」的邏輯下,很難以整體海域的影響去做判斷,「很多風場是相連在一起的,漁民作業範圍會橫跨好幾個風場」吳斐竣也強調,漁民捕魚的方式也會受到大小不一的衝擊。

漁權中心曾訪談苗栗外海的漁民,不管是刺網還是一支釣的漁民,都要避開實際運作風機的區域,改變過往的漁作範圍,當未來風機越蓋越密集之後,漁民的生存空間勢必縮減。

農業部水試所曾在8月發布風機海域的試驗調查,顯示風機的基樁有助聚魚效果,海域底棲類物種有增加的趨勢。但這些效益卻很難回饋到漁民身上,吳斐竣認為,從風機業者的管理角度來看,當然希望漁民盡量避免進入風機區域,所以基樁跟基樁之間其實很難進行漁業作業,加上基樁聚魚效果目前也只在約半徑10公尺內,無法觸及漁民可作業的範圍,對漁民來說目前都只是「看得到,但吃不到」。

水試所針對西部風機海域做的試驗,試驗船蒐集的生物種類數變化,根據資料結果顯示漁獲物種組成有年間變化,且底棲性物種種類數有增加跡象。 圖/農業部水試所新聞資料
水試所針對西部風機海域做的試驗,試驗船蒐集的生物種類數變化,根據資料結果顯示漁獲物種組成有年間變化,且底棲性物種種類數有增加跡象。 圖/農業部水試所新聞資料

相較於基樁的底棲魚類,反而跨國洄游性魚類,例如西部的烏魚、土魠,才是真正的漁獲經濟來源,所以需要評估漁民運作的航道、範圍,更全面理解漁業的收益影響。

補償不應是公正轉型的唯一解

在難以避免的衝擊之下,「補償」在現階段下是必要手段,但吳斐竣卻認為補償非萬靈丹,「漁業的補償思維跟陸地徵收很像。」期待給了補償,漁民就可以離開,但忽略了原來漁業的活動型態,而且目前農業部的補償公式也充滿了疑義。

補償公式計算包含了風場與電纜範圍的影響,「彰化風場會去找彰化漁會談補償,但會到彰化風場區域作業的漁船卻是台中來的。」吳斐竣說,台中的漁民明明深受影響,卻連基本知情權也沒有。

此外,補償公式中的收益與生產力,需要漁業相關統計數據去評估,但不論是魚類調查還是漁業統計年報,卻難以反映真實情況,「統計年報的產值沒辦法反映漁業作業的時間和空間的變化。」吳斐竣也建議,可以參考整合漁船用油補貼的航跡證明,但區域漁會卻無法處理這塊業務。

過去對於西部小型膠筏的兼職漁民,或許可以獲得足夠的補償,但是未來對於像是澎湖的大型漁船,需要承擔的鉅額成本與生計,很難用補償金概括處理。

漁權中心研究員吳斐竣,期待風電開發與漁業的衝突,除了補償以外,應該可以有更全面的事前討論。 圖/江建泰攝影
漁權中心研究員吳斐竣,期待風電開發與漁業的衝突,除了補償以外,應該可以有更全面的事前討論。 圖/江建泰攝影

加速海洋空間規劃、漁業聯絡 盼綠能與漁業共存

「不做好海洋空間規劃,只談補償是相對不理想的做法。」吳斐竣直言,海域空間規劃是根本之道,否則海洋使用空間需求持續擴張和複雜化,未來會發生更多利益衝突,但《海洋空間規劃及管理法》的草案也遲遲無法推進,目前只能倚靠各方自主協商和補償制度。

反觀英國,因為風場與漁業活動重疊,規劃「漁業聯絡員制度」,由漁業聯絡員協助開發商與漁民之間的溝通,從調查到協商、甚至是補償,都能提升雙方的信任度。

漁權中心借鏡了英國的制度,編製了《台灣離岸風電與漁業聯絡指南建議》,吳斐竣解釋,離岸風電開發過程中,有許多需要溝通的項目,像是在開發之前要先做好漁業調查;在進行工程時要有暢通的溝通管道,避免工作衝突;正式營運時,要怎麼做好警示措施。期待指南能串接開發商與漁民之間的互動,創造共存的機會,實現綠能永續的真正價值。


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