碳費開徵會綠色通膨、碳洩漏嗎?中經院劉哲良:先上路再滾動修正

氣候行動

編按:台灣將於2025年開徵碳費,但碳費費率與優惠費率仍未定案,環團認為優惠費率違反汙染者付費原則,企業則更在意碳費金額與企業競爭力。而面對全球碳有價時代,台灣可能面臨哪些挑戰與風險?

《倡議家》7月客座總編邀請中經院綠色經濟研究中心研究員兼副主任劉哲良,與我們分析台灣的碳費運作邏輯,以及外界擔心的綠色通膨碳洩漏問題是否會發生呢?

中經院綠色經濟研究中心研究員兼副主任劉哲良直言,所有的政策制定,應該回歸台灣社會的背景脈絡下討論,做本土化評估,再滾動式修正。 圖/李清宇攝影
中經院綠色經濟研究中心研究員兼副主任劉哲良直言,所有的政策制定,應該回歸台灣社會的背景脈絡下討論,做本土化評估,再滾動式修正。 圖/李清宇攝影

台灣將在2025年開徵第一筆碳費,正式進入碳有價時代,碳費徵收與優惠費率究竟該收多少錢,至今仍在碳費費率審議會持續進行協商討論,環團與企業端各持立場,僵持不下。

而國際間實行碳定價制度20年,台灣才剛起步,外界也難免對於現階段徵收碳費的配套措施有諸多擔憂,像是為何收「碳費」而不是「碳稅」?未來會不會造成綠色通膨?台灣有碳洩漏風險嗎?也總有人認為台灣應該採用國際上現行做法。

針對碳費徵收的種種質疑,中經院綠色經濟研究中心研究員兼副主任劉哲良直言,所有的政策制定,應該回歸台灣社會的背景脈絡下討論,做本土化評估,再滾動式修正,而不是一味追求「接軌國際」,「全世界目前有39個國家、地區徵收碳稅費,但沒有一個制度長得一模一樣,我們要接哪一個軌?」

台灣為何不收「碳稅」?未來會造成「綠色通膨」嗎? 

台灣徵收的碳費屬於「特別公課」,是一種專款專用的稅費,《氣候變遷因應法》第33條亦明定13個支出方向。劉哲良說明,雖然台灣稱「碳費」,但與國際定義的專款專用稅無異,並非台灣獨有,且台灣收取空水廢毒等環境污染防治費用20餘年,與即將上路的碳費邏輯類似,企業學習成本低。

若是徵收「碳稅」可行嗎?劉哲良表示,在台灣,「稅」由財政部掌管,歸為一般預算使用,也就是稅收可做減碳以外用途,理論上有利國家福利發展,甚至有人認為將從企業端收取的稅費回饋給一般民眾,避免企業轉嫁成本後影響民生消費。

但劉哲良點出其中的矛盾之處,「台灣的特別公課無法直接把錢發給民眾,這也跟收碳費最初目的不符,這個工具就是要處理減碳問題,但可以透過獎勵補助的方式,間接減輕民眾負擔。」

劉哲良也說,根據國外實行碳有價20年至今,並沒有發現碳定價與通膨有必然關聯,也並非所有企業都有能力將成本轉嫁,在競爭者眾的情況下,企業很可能因此掉單。
 圖/李清宇攝影
劉哲良也說,根據國外實行碳有價20年至今,並沒有發現碳定價與通膨有必然關聯,也並非所有企業都有能力將成本轉嫁,在競爭者眾的情況下,企業很可能因此掉單。 圖/李清宇攝影

而實務上難以執行的另一原因,則是財政部還須調整其他稅費比例,以達租稅中立,處理協調上更為複雜,增加行政成本。劉哲良直言,「相關討論還是要回到台灣的社會背景,檢視有沒有政治、經濟可行性,如果現在就要收碳稅,可能再過5年都談不出來。」

至於被列管強制繳納碳費的企業,是否會將成本轉嫁至消費者身上,甚至造成「綠色通膨」,劉哲良認為,只要落實碳有價就勢必會影響民生物價,因為過去沒有考慮碳成本,如同電費調漲也會帶動物價向上,但力道是不是足以導致通膨,仍待觀察。

劉哲良也說,根據國外實行碳有價20年至今,並沒有發現碳定價與通膨有必然關聯,也並非所有企業都有能力將成本轉嫁,在競爭者眾的情況下,企業很可能因此掉單。

碳定價「棍子、蘿蔔」並行 加強減碳誘因是關鍵

甫上任的環境部長彭啟明日前受訪時,曾公開表示要推動減碳的「棍子」與「蘿蔔」政策並行。事實上,按照碳費3子法草案目前的規劃,棍子與蘿蔔政策已有雛型,全台約有505間工廠列入收費對象,占全國碳排放總量54%,其餘46%非管制對象,則採自願減量專案申請碳權,或享其他節能獎勵機制。

劉哲良解釋,除了強制列管的54%排放量來自大排放源,剩下46%多半來自中小企業、家庭等數十萬個排放源,若採取如同徵收碳費的單一制度進行管制,行政成本將大幅增加,為了加強減碳誘因,因此提供多種自願或獎勵性質的方式。

劉哲良補充,透過自願減量專案申請的碳權,可上架碳權交易所供受碳費管制的排碳大戶購買,進行抵換,「碳權是減碳誘因,而碳權交易所則是媒合買賣雙方的角色,讓想賣的人賣得掉、想買的人買得到,減低交易成本。」

若前期運作順暢,劉哲良認為,未來可以增加碳費管制對象,甚至將住商都納管,「強制性才有比較強的減量誘因。」至於2024至2030年採取碳費先行,環境部亦著手研擬總量管制碳交易,考慮與碳費雙軌並行的做法,應屬於中長期的計劃,仍須檢視前期成效,後續才有可能同時執行碳費與總量管制交易。

環團批違背汙染者付費原則 如何兼顧減碳與企業轉型?

但減碳誘因在碳費費率討論過程中引起諸多討論,特別是企業透過自主減量計畫申請的「優惠費率」,環團痛批此舉彷彿賣場的折扣周年慶,違反汙染者付費原則。對此,環境部則回應,相較歐盟等國的碳定價機制為避免碳洩露,給予企業免費配額,台灣則須遞交自主減量計畫才有折扣,若未依計畫執行,將取消優惠,並追繳差額,設計更為嚴謹,並沒有過度折扣疑慮。

對於優惠費率爭議,劉哲良表示,而台灣的優惠費率在國際間確實較為特殊,基於減量必要性進行設計之餘,也減輕企業轉型壓力,及避免將成本過度轉嫁至民生消費,其真正意涵是透過較高價的碳費給企業減碳壓力,以及提供有條件的折扣。

他進一步解釋,「也因為這樣,我們必須要多付一些行政成本的代價,審核自主減量計畫,避免企業信口開河。反觀國際上的碳稅費,它可以很單純收錢,但最大的弱點就是減量成效不確定。」

從政策設計角度來看,劉哲良認為,汙染者付費只是搭建制度的眾多原則之一,例如受益者付費也是討論氣候治理時會被提及的原則,沒有優劣之分,既然現階段已經定義出哪些大污染源必須付費,後續要思考的是如何設計制度達成減碳目的。

劉哲良分析,台灣可能面臨的碳洩漏問題並非企業外移至國外生產 圖/李清宇攝影
劉哲良分析,台灣可能面臨的碳洩漏問題並非企業外移至國外生產 圖/李清宇攝影

碳邊境措施防碳洩漏 台灣可能面臨什麼風險?

而眼看歐盟碳邊境調整機制(CBAM)已在2023年生效、預計2026年正式實施,也有人質疑台灣開徵碳費後,若沒有對應的碳邊境措施,未來可能發生碳洩漏的風險,嚴重可能導致產業外移,影響國際競爭力。

對此,劉哲良認為,高碳揭露就是一種避免企業競爭力失衡的過渡調整機制,「在貿易過程因為碳成本導致競爭力損失,給一些調整,比如出口退稅、出口返還,或者國際上常用免費配額,降低列管壓力,維持出口競爭力。」

劉哲良分析,台灣可能面臨的碳洩漏問題並非企業外移至國外生產,這種做法產生的成本較高,國際上也少見案例,國內面臨的風險是,部分行業為了減低碳費成本,直接從國外進口半成品,「水泥業就是個好例子,在台灣生產上游的水泥熟料很貴,那就從國外進口,這些地區的製程可能更差,雖然企業成本和台灣的碳排放量都因此減少,但全球的排放量反而上升了。」

碳定價先上路 同時參照他國過渡調整方法

為了避免碳洩漏,國內也參照歐盟、南韓、新加坡等地的過渡調整作法,設立高碳洩漏風險係數值,劉哲良也再次強調「減量」是核心目的,若企業無法達成減量目標,仍無法透過高碳洩漏風險係數得到碳費折扣。

而歐盟之所以現在可以推動CBAM,主因仍是自2005年推行總量管制至今,碳定價制度趨於成熟。劉哲良說明,歐盟最初的主要管制對象是電力業,不提供任何免費配額,「但製造業的免費配額非常高,到目前為止平均都有94%以上,也就是說有94%以上的排放量都是沒有成本的,反觀台灣是每一噸都要收費。」

最後,劉哲良提醒,就連歐盟執行碳定價如此長一段時間,也需要先花3年收集各國資料,「現在台灣的碳費和邊境調整機制要一起執行的話,不是不願意,而是實務上做不到」,討論邊境調整前,應該先讓碳定價制度上路運作,邊做邊調整,才是最務實的順序。


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