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地方失能比人口減少還要快 地方創生嚴峻挑戰

2019/03/29 楊富民

地方創生真正要對應的問題是社會結構急遽擴張後,又面臨人口減少,導致地方、農村、鄉村的結構與功能瓦解。

如此,地方創生並不是要創造一個經濟體系來取代現有的,也不是創造更多的工作機會吸引人口,而是我們如何透過地方創生的計畫,打造一個專屬於地方的「支撐體系」,以支撐體系維持地方運作。


我在〈讓你的家鄉淪為商品 地方創生恐加速地方消滅〉一文中,談及「地方消滅」不僅僅是人口問題,我們應該同時關注「地方性」可能在消滅或被消滅的過程中。有論者認為:「地方具有某種流動性,我們不應該將地方性凝滯在神壇之上」。我的回應是,正因為地方性是流動的,流動的過程裡面什麼被改變、地方是否斷裂,才是我們更應該關注的。

如果我們在鄉下地方看到打赤膊的老人群聚賭博,篤定的說這是一種地方之惡、陋俗、低劣的文化;卻不回歸到鄉村的脈絡去觀看這些可能被認定為低劣的行為,或許是源自於農村人口的減少、高齡社群網絡的不足,以及農村娛樂的缺乏……等等,只單純的認定鄉下地方就是需要文明教化,顯然的也是另外一種自我本位視角的暴力論述;更甚至認為只要將都市文明帶入到鄉村的去,便能夠使地方昇華,這才是真正浪漫的象牙塔想像。

在本篇,我們重新回歸到地方創生直面的人口議題,從歷史脈絡來看,我們應該如何思考地方創生的政策。

從歷史來看人口問題

重新整理台灣百年來的人口數據資料,最早的官方資料,係由日本時代明治38年(西元1905年)所調查而來,直到近期2010年,距今9年前的人口資料來重新觀看台灣的人口發展。以上的數據資料來自於行政院人口主計總處,以及我破爛的數學計算。

台灣人口的歷史成長,基本上與二次大戰的主要國家人口成長相似,在二戰後開始大量的生殖潮;但是台灣戰後嬰兒潮直到1950年代後的10年中才算正式的大鳴大放,最大的原因當然也與1949年--不管你要用是撤退、轉進、竊取或種種不同意識形態的稱呼--基本上即是國民黨全面來台,兩岸正面的戰爭告一段落,大家終於有更多的時間跟餘裕處理生活有關。

圖/作者楊富民整理
圖/作者楊富民整理

這一點與地方創生政策學習的對象日本相似,日本的「団塊の世代」,產生自1947年自1949年之間,原因是日本需要一些時間處理他們身為敗戰國的內部問題。

當我們重新觀看人口的增長,更能明白當代我們所面臨到的人口危機來自於兩個主要的問題:生育率下降,以及高齡人口逐漸提高,這已是老生常談。但我們必須關注,當代的高齡人口議題,已不若過去《楢山節考》那樣處在一個貧困的環境,而是應該將「戰後嬰兒潮」同樣納入重新觀看。

簡明而言,當代的「撫養比」議題除人口出生減少,更是在處理戰後嬰兒潮的「後遺症」,所以才導致現在台灣的人口問題變得如此岌岌可危。因為過去龐大的人口出生後,台灣社會在短時間內為配合而展開國家內部的擴張,擴張到達峰值後,必然面臨下降。

當人口數不若以往這麼大量,過去急遽擴張的台灣社會結構與相關的公有設施便也因此面臨縮減、裁撤,甚至是收編的情形--這是必然的結果,尤其面對到農業進入到工業化,過去主要生產人口的農村,不再需要大量的人口維持農業運作時更加速了整個過程。

從此看,地方創生的政策是一個必然出現的結果,真正要對應的問題是社會結構急遽擴張後,又面臨人口減少,導致地方、農村、鄉村的結構與功能瓦解。這也是日本政府的地方創生政策中,有一項最主要的主張:「2050年日本人口保持至少1億以上」,以此才能使日本這個國家正常的運作,直到渡過這一段「戰後嬰兒潮時期」。


【撫養比】

撫養比的計算方式為「(少年人口+老年人口)/勞動年齡人口*100%」。但是在現今高齡人口的退休年齡提高、社會的經濟發展狀況也提升的情況下,撫養比的計算方式或許也需要有更新的方法。

台灣地方創生怎麼走?

地方創生的任務,許多時候我們都過度簡化成解決「人口減少」產生的問題,但實際的情形是什麼?在行政院頒布的《地方創生國家戰略計畫(核訂本)》中,便提出四個重點問題:「面對我國總人口減少、高齡少子化、人口過度集中大都會,以及城鄉發展失衡等問題(頁1)」。四個重點,前兩項在前述中提及;第三點的人口過度集中大都會,同樣也是造成鄉村地區公共設施不足的一大主因。

舉一個實際發生在我自己家鄉花蓮縣壽豐鄉的例子。最近一位從小看著我長大的叔叔,來到我們家作客時,他說他的孫子沒有排上鄉內的托兒所,所以在找看看還有沒有其他機會進入到其他育兒機構。當鄉村地區連托兒所都滿額無法容納幼兒時,便明顯的告訴了我們:鄉村地區的公共服務/設施與社會結構消失的速度遠比人口下降的速度來得更為快速。造成應該還足以支撐國家總體運作的人口總數,卻仍發生鄉村地區功能喪失的問題。

不重新去審視台灣社會所對應的問題,我們無法清楚的去談台灣地方創生到底需要如何走,真正的地方創生,在我看來是要面對這樣的問題:「如何使異常擴張後的現代台灣社會,在人口減少的情形下,仍保持社會與國家的正常運作?」如果只是將地方創生過度簡化為「人口減少危機」,而不是就人口的歷史脈絡原因、現代化社會的發展問題重新爬梳,地方創生的意義與目的便會喪失。

這也是我在過去兩篇文章不斷提及的,地方創生不是要創造一個經濟體系來取代現有的,也不是創造更多的工作機會吸引人口,而是我們如何透過地方創生的計畫,打造一個專屬於地方的「支撐體系」,以支撐體系維持地方運作,並且也吸引城市人口。

戰後嬰兒潮出生的「團塊世代」,已堂堂進入「高齡者」陣營。圖/歐新社
戰後嬰兒潮出生的「團塊世代」,已堂堂進入「高齡者」陣營。圖/歐新社

支撐體系究竟是什麼?某種程度上而言,便是公共設施、公共服務的滿足,但是它不止要比過去政府提供的公共服務來得更多,還要對應到的已經逐漸開始出現社會功能不足的地方與鄉村。

例如高齡人口的照護如何面對少子化與青壯年流失的問題,仍保有照顧與創造「黃金人口」的可能?小學不斷裁撤整併,或教師減少的當下,如何保有幼兒仍持續受到教育,甚至不再有「一師多兼/間」的問題;更甚至在青壯年不足的農村地區,如何重新協助青年人口幫助他們打造健全的社交網絡等。

這樣的支撐體系,也同樣的包含經濟產業與經濟行為,如協助青農合作社、媒合農田租借,甚至跨越到六級產業的整併創新,將整個社區與地方視為一個「共同工作空間」、共創平台的可能。這樣或許還不足夠,我們還必須建立空屋、閒置空間的利用機制,又或者嘗試以地域家庭取代血緣家庭的可能等等,讓支撐體系能夠因地制宜的面對各個不同地方的特殊問題。

簡單而言,地方創生政策是協助鄉村地區渡過這一段「後嬰兒潮時期」與現代化社會隨之產生的鄉村瓦解、功能喪失的問題;它是一個具有明確任務性的政策計劃,是要解決上述的問題,以及未來會發生的問題--這才是地方創生最首要的任務。


【一師多兼/間】

所謂「一師多兼/間」指的是鄉村地區的教師同時面臨人口減少、教師裁撤,自然科老師可能要同時教體育、美勞、音樂--「一師多兼」;又或者一名教師可能同時要去到許多間學校教課--「一師多間」。

地方創生不是萬靈丹

再一次強調,地方創生並不是萬能丹,沒有辦法藥到病除,醫治百病。近來地方創生政策的討論異常熱烈,在許多有心人的討論下,將地方創生的首要目的與意義直接等同於地方的經濟發展:「因為有錢就有人,有人地方就不會消滅」。這樣的思考乍看下似乎沒有錯誤,如同那句「貨出得去、人進得來,○○發大財」聽起來如此激勵人心,但真的有這麼簡單嗎?

我要誠懇地請託在地方、鄉村地區,更甚至是部落經營的諸君,認真地思考這麼一件事情,在《地方創生國家戰略計畫(核訂本)》提及的「城鄉失衡」問題我並非不談,而是「城鄉失衡」本身即是一種帶有明確貶抑性的詞彙,在這樣的詞彙之中鄉村沒有辦法擁有自己的主體發展。

畢竟,那個城鄉失衡的對照組,被認定為「未失衡者」是誰?多數時候仍是帶著城的眼鏡看著鄉,因此不管怎麼樣「鄉」都是失衡的;我一而再再而三地提醒的這件事情:鄉村地區沒有必要成為都市,鄉村有鄉村的問題、城市有城市的問題,鄉村若真的能成為都市,必然也會面臨都市的問題。我們要承認,這世界上並不存在一個完美如伊甸園、桃花源,或理想國那樣的所在。

若我們將都市的期待放置在鄉村身上,只會使鄉村在整體的發展政策中喪失主體,淪為都市/城市的依附;地方創生政策面對的國家整體的問題、過去發展歷史脈絡的問題得不到解決,它被賦予的意義與目的淪喪,想要發展地方經濟的作為也無法與都市競爭,最終鄉不鄉、城不城,地方終究無以為繼;未能面對國家未來解決問題時,便先製造出更多的問題。

花蓮縣吉安鄉的農舍如雨後春筍冒出,改變了原有鄉村面貌。 記者劉明岩/攝影
花蓮縣吉安鄉的農舍如雨後春筍冒出,改變了原有鄉村面貌。 記者劉明岩/攝影

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楊富民

楊富民,1992年生,社區工作者,任職於社團法人花蓮縣牛犁社區交流協會,專職社區營造與輔導、地方發展、青年培力以及地方文化與藝術工作。

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