【專欄投稿】補貼與農業是相輔相成還是一事無成？公共資源到底該支持什麼樣的農業？

補貼守得住價格，卻守不住未來

在〈前導篇：美國米進口對台灣農業的衝擊與挑戰〉中，我們已指出，面對國際競爭壓力，台灣農業的真正危機，跟價格或產值並沒有太直接關聯，主要是生存與經營條件缺乏被關注與長期穩定性。

補貼制度，一直是政府在農業政策中最常使用的工具，它可以在市場劇烈波動時，幫農民減緩衝擊，也能在天災過後，提供短期的經濟支撐。

然而，補貼能做的事，往往停留在「安撫當下」，卻很少能「創造未來」。如果我們的補貼制度，只是用來彌補短期損失、降低政治風險，而不是引導農業向永續、高價值與社會認同的方向轉型，那麼再多的錢，也只是在填一個永遠補不滿的洞。若無助於農業制度的升級與價值的重建，它就不再是農政改革的助力，而成為了轉型的障礙。

所以，討論補貼，不只是財政問題，而是我們要回答一個核心問題：

我們要用公共資源，支持什麼樣的農業？

這正是植未來啟動【農業轉型的公共路徑】系列的原因：

我們不只要保護農業，更要重新設計支持農業的公共制度與社會共識。

為何補貼總是惹議，卻始終無法捨棄？

台灣農業補貼制度長期陷於兩難：

• 被賦予「穩定物價」、「穩定農民收入」、「穩定社會情緒」、「降低政治風險」等多重期待；
• 卻屢遭質疑為「政策買票」、「資源浪費」、「效率低落」。

持續救急式的補貼，反而讓農業被更多人瞧不起。

補貼金額其實不多，卻也因此造成社會對農業的不諒解，與農民的被誤解，甚至造成農民對此的依賴，而怯於改革與轉型。這樣需要檢討修正的政策，卻怎麼樣也割捨不掉。求穩定的背後，也讓農政失去制度創新的空間與可能。

現行補貼制度的四大侷限

1.補貼結構零碎

台灣針對農業的補貼其實非常多種，包括耕作補貼、休耕補助、轉作補助、作物保險補助、肥料補助、天然災害補助、產銷調節獎勵、作物保險補貼…等。均是以耕作面積核定補助金額，面積愈大，補助金額愈高，再加上補助細項繁多，2025年農業部預算近1700億元，超過8成用於各類補貼與救助，其中休耕補助與公糧收購就佔了200億元左右。

2.資源分配不均

以面積為基準的補貼，容易讓持有大量土地的農戶受益更多，而對於無自有農地的農民、採取小面積友善耕作、投入食農教育、維護生態的農民，補貼額度卻沒有明顯差異，忽略了農業非市場價值的付出。

3.補貼對象不符合農業多元化的現況

現行制度多鎖定具農保資格或特定登記身分的農民，但現在的勞動力參與的樣態趨於多元，現行的農業工作者，包含半農半X，因為身份定義不符，總有一些被實質排除在外，無法列入補助對象。

4.無法提供穩定的職業保障

補貼金額有限，多數只是短期且一次性無法重複申請之補助，無法讓農民安心長期投入農業。當農業收入不穩定，年輕人進入農業的意願自然低落。

從「補貼農民」到「支持農業價值」

在國際上，有些國家已經不把補貼當作單純的價格補償，而是設計成引導農業達成公共目標的支持制度。

• 日本：日本農林水產省（MAFF）自2020年起推行環境友善農業「直接支付制度」，支持農民展現減碳、維護生物多樣性、維護農村景觀、傳承農業技術、環境管理等行動，並由第三方進行成效評估。（日本農林水產省）

• 歐盟：透過共同農業政策（The common agricultural policy, CAP），明確推動包含氣候變遷、自然資源保護與生物多樣性等三大環境永續目標，並透過支持有機農業、減少農用化學品等方式執行。（CAP官方網站）

• 歐盟正在擬定對大型農場補貼上限，以期將資源重新導向分配於小型農戶，並納入環境標準作為領取補貼的條件之一。（Reuters報導）

• 歐盟也思考將補助改革方向從繁複規範轉向激勵導向，以提升小農與青農在資源分配中的參與度。（AP News報導）

• 韓國：推行「農民收入保障制度」，明確承認農業對社會的貢獻，將部分補貼視為「社會報酬」。（Farmonaut報導）

可以想像，這樣的補貼制度是從根本去引導整體農業未來發展的走向，而不是在於短期應付救急的事情上。

這些案例提醒我們：

補貼可以是農民的保護傘，但更應該是掌舵農業的方向盤。

台灣農業的改革可能路徑

1.建立農業公共價值指標

跳脫產值優先的思維，把糧食安全、環境保育、地方文化、教育功能等納入評估，讓補貼不只看產量及面積或者產值，也看農業的公共貢獻與社會貢獻。

2.補貼分級與差異化

針對採取友善耕作、永續經營、社區參與的農民，給予更高比例的支持，讓努力提升農業品質的人有實質誘因。

3.整合分散的作業窗口

建立單一申請平台，減少農民申請負擔，也讓政府更容易追蹤資源流向與後續成效。

4.納入更多元的農業參與者

應該認同兼業農、社區長輩農園、教育農場等在糧食系統中的角色，讓他們也能獲得合理支持。

為什麼這是「農業轉型公共路徑」的起點？

因為補貼制度，牽動了三個層面：

• 政策面：它是政府最直接影響農業發展方向的工具。
• 社會面：補貼的使用，反映社會願意為農業承擔多少責任，有攸關廣大民眾對於農業的觀感。
• 市場面：它會改變農民的生產選擇，也影響農產品內涵與供應產銷結構。

若補貼制度不改革，我們很難在農業相關議題上，包含糧食安全、農地保護、青年農業、環境永續等領域真正前進。

「補貼多少」從來不是重點，我們真正該問的是「補貼什麼」？

台灣農業需要的是更清楚的方向。

若農業被視為一個「必須扶持的弱勢產業」，那麼補貼制度終將無法避免流於短期救急處理，並讓農業在市場壓力及社會輿論下苦苦支撐；

但若我們將農業視為「維繫社會穩定與未來永續的核心基礎建設」，那麼補貼制度就必須被轉化為一種永續價值投資的工具。

下一步，我們可以嘗試提出的問題是：

未來十年的補貼制度，應該用來帶動什麼樣的農業未來？

本文章反映作者意見，不代表《倡議家》立場。

本文授權轉載自《植未來電子報》（原文標題：第78期：【農業轉型的公共路徑】第2篇｜農政轉型的關鍵選擇：補貼保護，還是價值重建？）。更多資訊請見→《植未來電子報》。