塑膠公約談判陷入膠著...非正式文件能否解套？

為了解決塑膠汙染問題，聯合國環境規劃署（UNEP）2022年召開「政府間談判委員會」（INC），邀集各國擬定《全球塑膠公約》，11月底將在韓國釜山舉行最後一輪談判（INC-5）。但官方7月釋出最新版草案，內文仍有近一千個括號，代表各國對括號中的文字沒有共識，至於能否在最後一輪談判中定案，沒人說得準。

這項「不可能的任務」在會議倒數一個月露出希望曙光。INC主席Luis Vayas Valdivieso於10月底發布一份「非正式文件（non-paper）」，為談判設立討論框架。各國環團陸續提出解析，普遍認為這份文件有助於開啟討論，但對解決塑膠汙染問題來說不夠有力。

該文件共17頁，為產品設計、塑膠廢棄物管理、資金機制等31項主題，提出文本措辭及談判方向的建議。這類文件目的通常是為了促進協商，但為了避免產生法律效力，不會列出文件編號、日期等資訊，故以「非正式（non-paper）」稱之。

「這凸顯主席希望透過非正式文件，為目前繁雜的公約內容聚焦出討論重點，並在剩下的7天會議中有效推進。」台灣氣候行動網絡研究中心總監趙家緯說。

世界自然基金會（World Wide Fund for Nature，WWF）指出，這份文件和目前超過70頁的「笨重草案」相比，為談判提供了更清晰、乾淨的起點，但跟強而有力的塑膠公約之間，還存在不小差距，包括缺乏禁止和逐步淘汰有害塑膠化學品的明確文字、僅「鼓勵」各國投入綠色產品設計等等。

在爭議最大的「塑膠生產（supply）」議題上，INC主席沒有給出具體的文字建議，而是呼籲各界在第5輪談判中尋求共識，包括闡明全球塑膠供給與需求間的落差、釐清塑膠回收的成效，承認管理塑膠生產的必要性等等。

「這代表條文（指塑膠生產）的分歧很大，INC主席還沒辦法找出一個讓各方作為談判基礎的說法。」趙家緯分析。

國際環保組織綠色和平（Greenpeace）解析該文件時指出，今年生物多樣性大會（CBD COP16）舉辦的次長級會議已定調「擴大塑膠生產」不可行。綠色和平認為，「塑膠生產」章節不應只局限在弭平生產和回收效率的資訊落差，而是要明確納入「全球減產」的意向，停止對初級塑膠聚合物的生產補貼，並在公約定案後的第一次締約方（COP1）會議前，各國要列出減產目標。

綠色和平特別指出，「重複使用」（reuse）是減塑關鍵，應在產品設計相關條文中設立單獨條款；解析團隊也認為，各國在《全球塑膠公約》定案到首次締約方會議（COP1）的過渡期間，很適合從「重複使用」領域著手投入相關工作。

另外，這份「非正式文件（non-paper）」建議公約討論以共識決為主，只有在經過多次努力仍無法達成共識的狀況下，才可以進行多數決投票，且要獲得超過4分之3的同意票。

趙家緯指出，共識決機制與民間對「積極減塑」的期待存在落差，特別是一些產油國在先前會議中已明確阻礙談判進度。「如果仍然採取共識決，就會像過往的氣候公約一樣，一旦少數幾個國家反對，整個公約可能就無法推進。」趙家緯說，「共識決成為阻撓者的保護傘。」