打破租金天花板!韓國如何快速增加可負擔租賃住宅?

2023/05/11 眼底城事 林俞辰

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無殼蝸牛合作社營運空間外觀(由左而右: LH제기동、LH강북、달팽이집 미아) (圖片來源:無殼蝸牛合作社

1980年代韓國與臺灣曾有相似的住宅課題

1960至1990年代,韓國與臺灣都市人口規模快速成長,政府皆面對住宅空間不足的課題。經過統計,韓國首爾當時每年平均增加27萬人口,每天至少須興建200單位住宅才能追上人口成長速度 (金秀顯,2011)。1983年,韓國政府實施聯合再開發法案引起大規模抗議與不安定氛圍。

1988年更為了舉辦奧運,大規模拆遷違建聚落以增加都市再開發土地,促使許多低負擔的住宅空間快速消失,居住問題變得更加嚴峻。在民間強烈反彈壓力下,韓國政府才開始提供可負擔租賃住宅,並制定相關政策安置弱勢居民,包含違建戶。值得一提的是,儘管政權與執政者多次替換,執政者增加可負擔租賃住宅心意有擺盪,強大的社會輿論影響力仍規範著執政者朝向同一目標前進。

從目前整體可負擔租賃住宅政策完整度分析,韓國政府相較於臺灣走的更前面。韓國政府可負擔住宅比例早已超過5%且仍在持續增加(可負擔租賃住宅5%為滿足社會弱勢族群居住需求的重要指標)。韓國住宅政策在短時間內隨社會變遷,機制演化更為複雜與彈性,針對不同所得家戶需求設計租金、租期、押租等服務(黃麗玲、劉恩英,2014)。政策之下有提供社會最弱勢者的永久賃貸住宅,也有提供給無自用住宅者的再開發賃貸住宅。

隨著都市開發飽和而內城再開發土地取得不易,2003年盧武鉉執政開始以政府名義購入或租下既有發展區住宅空間,分別作為購入賃貸住宅及傳貰賃貸住宅。此外,都市開發飽和導致內城再開發土地取得不易,2003年盧武鉉執政開始以政府名義購入或租下既有發展區住宅空間,作為購入賃貸住宅及傳貰賃貸住宅。整體而言,韓國住宅政策先滿足低所得族群,才慢慢提升到中所得,後期再擴大提供中產階級住宅空間(稱為轉換住宅)。

根據〈住宅資訊統計匯報〉數據,臺灣全國截至111年第2季底有9,175,446戶住宅存量。若以蔡英文總統20萬戶社會住宅目標計算,達標後也僅有2.1%。因而,臺灣在這條路上還有太多需要學習的地方,理解韓國過去到現在快速增加可負擔租賃住宅的經驗相當重要。

韓國如何快速增加可負擔租賃住宅呢?

韓國可負擔租賃住宅類型多元,包含永久租賃住宅、五十年賃貸住宅、國民賃貸住宅、公共租賃住宅及轉換住宅。雖然各個執政者提出的政策名稱有差異,卻是逐漸提供不同負擔能力族群可負擔租賃居住空間。Chung, Kim, Park and Kim(2020)認為韓國可負擔租賃住宅與歐洲樣態並不相同,而韓國可負擔租賃住宅依生產主體分為三類型,分別是公共住宅(public housing)、半公共住宅(semi-public housing)與社會住宅(social housing)。

公共住宅(public housing)是以中央或地方政府為主體,直接運用預算與基金提供低於市場租金的房屋。政府直接購買土地並興建,或購買市場上既有房屋。韓國政府體系特點在於,中央政府與地方政府皆成立行政法人機構專責處理住房政策與都市開發等任務。中央政府成立韓國土地住宅公社(Korea Land and Housing Corporation, LH公社),首爾市政府則成立首爾住宅及社區公社 (Seoul Housing Corporation, 首爾為SH公社)。韓國公共住宅透過徵收土地、變更土地使用分區、TOD等開發手段,在郊區大規模開發集合式社區大樓。

公共住宅雖能快速增加存量,幫助弱勢族群快速取得可負擔且穩定的住所,卻因為大量集中弱勢族群而有標籤化現象,規劃這類型可負擔租賃住宅需要再思考如何改善鄰避效應。許多臺灣政府官員與學者參訪過的韓國牛眠社區,開發土地手法為變更保護區為住宅區,由LH公社與SH公社合作融資,藉租賃與出售住宅混合提供取得開發財務平衡。

此外,刻意將出售住宅與租賃住宅設計為無差異外觀,降低標籤化可能性。事實上,臺北市政府早期興建平價住宅亦有負面印象,2018年推動社會住宅即搭配混居政策與青年創新回饋計畫,實質改善標籤化問題並增加社會接納度。

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牛眠社區外觀 (圖片來源:臺北市政府秘書處

半公共住宅(semi-public housing)則是以私人公司或資本為主體,政府透過提供低利貸款、減稅或容積獎勵等方法誘導民間開發時,並同步回饋可負擔租賃住宅。特別的是,韓國中央政府與地方政府皆會頒布條例以規定民間開發提供可負擔租賃住宅的比例(類似於臺灣行政機關頒布行政命令)。全國開發須提供可負擔租賃住宅17%,首爾則是20%。由民間回饋的半公共住宅會直接由當地政府接收,等同於由政府的行政法人管理。反觀臺灣非強制性的開發回饋機制,僅零星規範在都市計畫土地使用分區管制要點或容積獎勵中,目前鼓勵程度與成效不大。

最後,則是近幾年蓬勃發展的社會住宅(social housing),以社會經濟行動者為主體。在公私合夥過程中,接受政府低利的財務協助。目前模式包含政府釋出公有土地,再由民間協助興建與營運,待契約年限到民間將空間交還給政府。另一種則是閒置空間再利用,例如原本非住宅空間的停車場用地,或原為住宅使用的閒置公有宿舍。整體而言,可以從圖2觀察到韓國首爾公共住宅多分布在郊區與新市鎮中,而社會住宅集中在既有發展區,生產成果與都市發展息息相關。

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韓國公共住宅(public housing)與社會住宅(social housing)分布圖 (圖片來源:Chung, Kim, Park and Kim 2020)

韓國無殼蝸牛合作社(Slug Housing Cooperative)屬於社會住宅生產途徑,至今有三種生產空間的模式。一為合作社自行募資購地或租地興建;二為承接SH或LH的社會住宅空間;三則是在房屋市場中尋覓合適空間,向SH或LH公社提案購買土地或建物。後續由提案方營運管理,搭配社會創新基金融資營運30年,年期過後由政府鑑價購回(郭韶桓,2022)。

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表1 無殼蝸牛合作社營運空間綜整表。 (資料來源:無殼蝸牛合作社

從表1可以看到蝸牛屋規模都不大,約為6至25人,這些空間平均分散於都市中而有隱密性。2021年SH公社釋出SH獨山站社會住宅66戶空間給獲選的無殼蝸牛合作社營運。無殼蝸牛合作社作為媒合平臺,主要業務為受理申請相關事項並舉辦租戶說明會。在臺灣,新北市員和社會住宅亦是出租二樓空間給都市改革組織OURs營運。

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SH獨山站社會住宅 (SH독산역)外觀 (圖片來源:無殼蝸牛合作社

臺灣目前的困境為何?

觀察韓國多樣化可負擔租賃住宅生產路徑經驗,先是在1990年代積極大規模興建公共住宅,接續增加半公共住宅模式,訂定民間開發提供可負擔租賃住宅的義務。近年則讓有意願的民間團體活化都市閒置空間。可見韓國政府在發展型國家脈絡下,初期有相當鮮明的國家角色,後期試圖建立機制讓民間加入提供。

整體而言,韓國可負擔租賃住宅生產路徑越來越多元,並整合多組織與多樣經費來源以分擔降低風險與個體成本,讓制度更加穩定與永續。呼應王秋元(2015)所論及住宅方案類型,韓國可負擔租賃住宅的提供模式從狹義針對性方案轉為廣義普遍性方案與整合多樣化方案,藉以滿足社會上不同負擔能力族群的需求。

在臺灣,政府與規劃者為了趨緩都市人口壓力以及改善舊市區窳陋環境,又或者普遍相信房地產市場活絡代表經濟發展前景良好,傾向提出各種獎勵措施以促成都市郊區化與內城再發展。因而,住宅商品化現象無法趨緩且更加惡化,租屋市場可負擔的居住空間快速減少,社會住宅需求的壓力越來越沉重。整體環境壓力成為推動臺灣《住宅法》的重要背景,自2011年立法後亦經歷兩次修法。制度架構逐步調整以更加符合公益性與社會福利政策方向,顯現政府與社會開始認知社會住宅的重要性、必要性及急迫性。

然而,目前臺灣可負擔租賃住宅(臺灣統稱社會住宅)主要仍由政府直接興建(類似於韓國公共住宅生產路徑)而相當單一。再者,臺灣政府興辦社會住宅的速度也較緩慢,不只是過去國民住宅政策人力資源與基金無延續作為興建社會住宅的基礎。另一方面,臺灣房屋高自有率讓臺灣民眾對於社會住宅議題關注度不高。事實上,臺灣《住宅法》第三條中定義社會住宅得由政府興辦或獎勵民間興辦。換言之,民間亦可以提供社會住宅,只是民間興辦社會住宅幾乎沒有動力。

2014年以前,民間企業對社會住宅的認知停留在特定族群(target system)的想像,傾向直接新建出售住宅以避免收益或市場接受度不佳。2014年以後,中央與地方政府著手興辦社會住宅,在社會住宅中採用混居政策及規劃社會福利設施,逐步改變整體社會對社會住宅的價值觀。大眾開始對於社會住宅有更多的期待,相信生活品質換隨社會住宅興建而提升。

可惜的是,目前政府在獎勵民間郊區化與內城再發展的同時,沒有明確回饋機制迫使民間回應社會住宅課題,民間以面對銀行融資困難以及管理不易等問題等理由,表示仍沒有意願在建案中規劃社會住宅的空間。

臺灣應該如何增加可負擔住宅生產路徑呢?

當都市發展與住宅政策建立起的整體性框架無法鼓勵民間單位興建社會住宅,此重擔則落在政府肩上。興建社會住宅需要大量資金與人力投入,政府面對財務困難無法脫離財務自償概念,希望藉租金或其他收益維持財務平衡。然而,自償性讓社會住宅需要訂定較高租金來維持財務穩定,違背社會住宅提供可負擔住屋選擇的本意。另一方面,都市土地使用分區變更、都市更新、TOD場站開發之開發利得中,皆應建立回饋機制(也就是韓國半公共住宅生產路徑),讓民間一同扮演提供社會住宅的角色,降低政府財政壓力。

儘管韓國在社會住宅存量上有相當亮眼的成績,金秀顯(2011)認為韓國的社會住宅體系仍有許多不足,例如須正視在高度都市化及住宅所有權分布成熟階段興建可負擔租賃住宅,勢必無法追求歐陸國家高存量模式。政府須刻意介入控制自住住宅、公共租賃住宅、私人租賃住宅之間的平衡,並積極將私有租賃住宅部門制度化。

韓國與臺灣皆在追求增加社會住宅目標過程面對類似的課題,並展現做中學與創新的精神,嘗試在眾多國家成功與失敗經驗中摸索出合適又具特色的道路。在建立完整又在地化住宅體系的漫長道路上,韓國與臺灣為亦師亦友的關係,值得我們持續的關注與反思。


參考文獻

S, H, Chung, S, J, Kim, S, Y, Park and J, H, Kim(2020) ”Past, Present, and Future of Social Housing in Seoul: Where Is Social Housing Heading to?”, Sustainability, 2020(12), 8165.

王秋元(2015)〈歐洲的社會住宅-給臺灣的啟示〉,城市與設計學報(23),185-204。

金秀顯(2011) 〈大器晚成?韓國公共租賃住宅的未來〉,收於「社會住宅國際研討會:居住正義與社會包容」會議論文集,臺北市:臺大醫院國際會議中心,248-259。

郭韶桓(2022)〈南韓都市蝸居大學生的逆襲!Minsnail Housing Co-op成就合作住宅十年〉,《眼底城事》2022年4月4日,https://eyesonplace.net/2022/04/04/20139/,取用日期:2022年1月5日。

黃麗玲、劉恩英(2014) 〈韓國的公共住宅政策之發展與轉型-以首爾市為分析之焦點〉,中華民國都市計劃學會、住宅學會、區域科學學會2012聯合年會紀錄論文發表會。


本文授權轉載自《眼底城事》(原文標題:從韓國經驗反思臺灣如何增加可負擔租賃住宅


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《眼底城事》是由一群對城市空間與生活充滿熱情的人所發起的計畫,熱愛城市生活,關心城市的過去、現在與未來。透過共同書寫的方式,從城市規劃專業走進真實社會中。

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