台大周桂田：台灣永續「掛羊頭賣狗肉」？可從2面向觀察

低碳轉型呼聲高，政策卻反其道而行？

在分析中我們指出，1980年代起石化業之產業產值、員工人數占製造業的三分之一，出口值也占全國出口總值的三分之一，曾經為臺灣經濟發展帶來重要基礎貢獻。然而，高度依賴能源進口的結構考量、民眾環境意識的興起與國際綠色公約的壓力，都分別在1970年代末、1980年代末、1990年代高度促成石化產業轉型向高附加價值方向調整的要求。

但是，無論我們從政府內部政策決策路線之爭、各階段重要的國家能源、經濟會議與政策綱領、各階段社會運動的抗爭，甚至近期 2008 年政府頒布重要的永續能源政策綱領，都未見到能夠成功迫使該產業進行大幅轉型與調整。甚至，2010 年政府更規劃興建八輕擴大石化產業的版圖，而無視於其將帶來大幅溫室氣體排放量的增加。同時，即使八輕興建計劃在強大的社會運動抗爭中中止，2012 年底，政府更正式宣告核准六輕 4.7 期擴廠案。

永續發展掛羊頭賣狗肉，可從2面向觀察

顯然高喊永續發展卻掛羊頭賣狗肉的現象，不僅僅發生在先進工業國家（Hajer，1995），也系統性地發生在新興工業化國家。此高碳社會的路徑依賴可以做兩方面的觀察。

第一，即使國家永續發展政策方針能夠不時與國際抱持同樣的步調──朝向低耗能、低污染的產業政策變革，但實際執行面上，一旦受到優勢的政治經濟勢力壓力，往往直接退怯；並相對地，政府往往以短視的經濟成長為藉口，來正當化其規劃或同意擴廠的決策。

第二，各階段政府擬定的國家永續能源與產業轉型規劃，往往束之高閣並未確實執行，導致社會抗爭不斷。永續政策藍圖與產業發展的斷裂，促發 1980 年代末起臺灣各地興起反石化運動，並且在 1990 年代中期隨著國際氣候變遷議題的發展，民眾的環境抗爭從反污染逐步結合反全球暖化運動。然而，二十多年來這些不同階段的環境運動，事實上也沒有完全阻絕各種持續不斷的石化廠興建或擴廠的規劃、甚至建廠。也就是說，社會的覺醒與監督，並沒有納入政府決策的機制。

由下而上的低碳轉型勢在必行

這兩方面的觀察，指出高碳社會需要進行由下而上、在決策與執行面上之公民參與的典範變革。尤其，在氣候變遷風險框架之下，政府、產業與公民社會需要建構相互對話、協調的夥伴關係，以促成對未來永續、低碳經濟社會的發展圖像，進行轉型的共同努力。而若停留在目前我們所觀察到的，二十多年來政府、產業與社會的相互對抗，所導致的產業轉型怠惰與困境，將使得臺灣陷入結構性的惡性循環。

因此，由下而上的典範變革勢在必行。一方面，公民參與未來產業與經濟社會發展的藍圖擬定，除了能強化政府綠色施政，並能進行整體社會學習構築永續、公平、具備世代正義的發展思維；另一方面，一旦將公民參與納入政府經濟決策與執行體制，其監督社會的能耐，將能作為政府對抗大財團政經勢力的後盾，促使加速產業的轉型變革。

透過這種參與式的治理變革，將有契機扭轉目前高碳社會之路徑依賴結構性障礙，進而改變政府、產業與社會部門之經濟發展模式、認知、營運型態，並改變依賴褐色能源使用想像以及其決策理性，重新塑造新的經濟社會發展認知與體系，進行低碳社會轉型。

• 本文摘自：《氣候變遷社會學：高碳社會及其轉型挑戰（修訂版）》

• 出版社：國立臺灣大學出版中心
• 出版日期：2024 年 01 月