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COP27/聯合國氣候峰會- 2030年前 斥資三兆強化40億弱勢族群韌性

2022/11/24 台灣青年氣候聯盟(倡議專欄)

氣候變遷不可逆,全球也加速調適行動,特別對COP27主辦方埃及周邊最脆弱的非洲地區來說,取得調適基金會是此屆重要目標之一。

COP27主席於11月8日發起夏姆錫克調適議程(Sharm-El-Sheikh Adaptation Agenda),召集全球各界於2030年前落實30項成果,期望動員高達3兆美元,為40億脆弱群體增加韌性,弭平調適落差。

這是首次結合公私部門,涵蓋糧食和農業、水和自然、沿海和海洋、人類住區和基礎設施等五大領域的全球計劃。在會場上,埃及外交部長H.E. Sameh Shoukry表示,此屆COP志在強化全球在調適與韌性上的行動,英國首相Rishi Sunak在高峰會上也率先承諾提高三倍至17兆英鎊的調適基金給開發中國家,足足顯示調適行動在此屆會議的重要性。

聯合國IPCC:減少氣候變遷衝擊,調適行動要轉型

政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)報告提及,若要減少暴露於氣候變遷的衝擊程度,調適行動必須徹底轉型,然而聯合國氣候峰會要以全球尺度了解各國調適需求,並找到足夠的資金支持,一直是長期挑戰。

雖然聯合國氣候變遷綱要公約(UNFCCC)鼓勵締約方由下而上遞交國家調適計畫(NAP), 這些承諾與計畫的落實仍取決於氣候調適基金的擴增。但比起減緩目標,調適項目的融資對私部門較難保證獲利,故調適目前所分配到的氣候基金比例較低。

COP27主席於11月8日發起夏姆錫克調適議程,召集全球各界於2030年前落實3...
COP27主席於11月8日發起夏姆錫克調適議程,召集全球各界於2030年前落實30項成果,期望動員高達3兆美元,為40億脆弱群體增加韌性,弭平調適落差。 照片/美聯社 Peter Dejong

在2019年和2020年,已開發國家承諾給非洲國家的114億美元調適基金, 其中不到3%來自私部門。雖然COP26已開發國家決定在2025年前加倍每年給中低度開發國家的調適基金,就目前進展而言只有部分達標,且400億美元的資金仍與實際調適需求有所落差。

聯合國環境規劃署於COP27會期前最新發布的《2022調適落差報告》(Adaptation Gap Report 2022)估計,開發中國家在調適氣候變遷的成本在2030年將達每年3400億美元。

此外,儘管編撰國家調適行動方案使締約方能夠確定優先工項和資金需求,但顯然不是所有國家都有製訂方案和評估其需求的技術能力,進而衍伸難以透過多邊機構和UNFCCC的金融單位獲取資金的窘境。

提升全球氣候變遷調適:要能力,也要找方法

除了資金不足外,能力與方法的落差也成為了解調適需求的最大阻礙。聯合國有鑒於過往調適委員會 (Adaptation Commitee,AC)及被稱為調適知識庫的奈洛比工作計畫(Nairobi work programme,NWP)的不足,根據巴黎協定第七條第一款,發展「全球調適目標」(Global Goal on Adaptation, GGA)的國際框架,盤點全球調適的進展、行動、和資源,透過方法論提升各國的調適能力和韌性,減少脆弱度並促進永續發展。

全球調適目標,也幫助各國將調適納入全球盤點中,亦符合巴黎協定第十四條的規定。全球調適目標志在平衡減緩與調適,建立與減緩和升溫狀況相應的指標,並透過評估調適成本擴增調適基金。不過直到COP26,大會才終於決定成立為期兩年的格拉斯哥夏姆錫克工作計畫(Glasgow–Sharm el-Sheikh work programme,以下簡稱工作計畫)專責全球調適目標的建構,並轉交兩個UNFCCC的附屬機構每年辦四次工作坊。

在工作計畫八月底的第二次會議,與會者就調適的落差、阻礙、解方及支持既有努力等方面進行小組討論。會議討論包含資訊落差以及氣候融資的不足造成計畫與落實的困難,如非洲只有十分之一的地面觀測資料且超過一半不準確。

除了促進資訊與科學的能力建構,一些與會者建議加強長期計畫的調適政策和區域協作,推廣社會安全網以及自然為本的解決方案,並在考量性別和在地脈絡下,促進地方領導和社區為本的作法。

像索羅門群島在缺乏基礎設施和資金的情況下,自行建造石牆面對海平面的上升,在地勢較高的地方建造住房,並在鹽水入侵影響到農業的地方,將種植園的地勢提高。工作計畫也需建立框架,使用類似於政府間氣候變遷專門委員會的方法,將工作分類成主要與次級目標,並建立一套指標。這些目標應具全球性但同時反映地方、國家和區域的情況。一些與會者提議,可以採用不同的全球均溫上升情景制定目標,或使用氣候調適經濟學的框架將風險量化。

另一方面在對既有調適項目的部分工作坊也指出不足之處。《2021調適落差報告》指出,約有79%的國家至少有一項國家層級的規劃工具,但只有26%的國家有監測或評估系統,不到一半的國家對調適計畫有進行評估過。其中最低度發展國家和小島嶼開發中國家在獲得資金以建立監測和評量框架上最為匱乏。

11月5日於COP27會期前,線上下約有200多人參與第四次工作坊。會議延續討論開發中國家衡量、報告、核實調適資訊時的困難。與會者同意,調適報告應建立在原有的基礎上避免增加報告負擔,IPCC也必須就方法論提供協助,並考量跨域的風險與合作。迄今為止,調適資訊已被納入196份國家通訊、154份國家發展計劃等,報告中包含了更多的量化調適目標,但仍有與會者擔心現有調適資訊依然不完整。

南非分享了國家氣候變遷資訊系統如何監管調適行動的目標成效,在地社群與和原住民群體平台的一名共同主席則分享如何將在地知識和做法納入國家通訊和報告。許多與會者特別提及海洋對話的貢獻,建議在國家調適報告中納入海洋的調適,包含紅樹林復育、強化漁業基礎措施、與藍碳方法,也呼應生物多樣性公約或第14項永續發展目標。

最後就全球調適計畫與全球盤點的連結上,現有報告可成為豐富的關鍵資訊來源基礎,例如支持需求、調適資金和資料落差,既有的調適報告也被認為是確定基線情境和指標的機會來源,例如國家自訂貢獻提供的量化與質化的調適目標。

全球調適目標:10年前非洲集團提倡 今年絕佳機會

格拉斯哥夏姆錫克工作計畫開啟了平衡調適與減緩的前景,全球與在地的調適報告亦能作為商業案例的宣傳工具,促進私部門對調適行動的支持,報告的準備將有助於把利害關係人納入國家氣候工作中。然而,工作計畫也有待近一步釐清之處,包含全球與地方調適計畫的平衡、全球調適目標如何輔助調適基金、全球調適目標與全球盤點之間的連結。

隨著越來越多的國家開始實施完成的國家調適計畫,並努力建立國家的衡量標準和監測系統,調適監測和評估是至關重要。工作計畫應在既有努力之上協助國家自訂調適計畫,提供追蹤這些計畫執行的指標,盤點投入地方社區資金的品質與總量,並且肯認地方領導原則,確保地方社區和組織等非締約方的利害關係人能夠參與全球目標的討論。

全球調適目標的概念是今年主辦國埃及所在的非洲集團(African Group)於2013年所提出,故COP27應是延續討論調適議題的絕佳機會。非洲大陸產生不到全球溫室氣體排放量的3%,獲得僅僅3%的氣候基金,世界上最脆弱的國家中有9成在非洲。

在過去的十年裡,非洲最貧窮國家中處於債務困境高風險的國家數量已增加了兩倍,近年更飽受疫情與烏俄戰爭爆發帶來的糧食危機衝擊。於加速非洲調適的領袖會議上,聯合國秘書長再次呼籲調適金融的增加,非洲聯盟、全球調適中心、非洲發展銀行則共同為非洲加速調適計畫(AAAP)募資,而英國、荷蘭、國際貨幣基金組織等也相繼以承諾回應。

正如同全球調適中心的執行長Patrick Verkooijen所言:「氣候危機沒有暫停按鈕。非洲必須調適氣候變遷的威脅,而且現在就必須調適。」從青年的角度出發,調適基金將助於推動更多新創調適計畫,改善青年生活環境,增加青年對氣候變遷的韌性,並創造就業機會。

青年來調適運動(#Youth4Adaptation)也在今年九月受全球調適中心邀請對世界領導人提出四項訴求:

1.促進青年在氣候調適方面的教育與能力建構;

2.在氣候調適決策過程中,為青年提供一個包容參與的環境;

3.調適方面的青年創業家和專業人員賦權;

4.通過有彈性的融資機制,擴大資助青年領導的調適行動。

台灣青年氣候聯盟期望,COP27將為調適需求提供了一個前所未有的對話空間,並幫助推進青年參與、公正、地方主導的調適行動。


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