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最陌生的熟悉人:外籍看護的身心是長照問題,更是人權問題

2019/07/22 法律白話文PLM/文:曾柏彰

國家發展委員會推估,台灣將於2026年邁入超高齡社會。  圖/美聯社
國家發展委員會推估,台灣將於2026年邁入超高齡社會。 圖/美聯社

2018年3月底,內政部公告65歲以上的人口已達總人口數之14.05%,表示在台灣每7人中就有1人是高齡人口。國家發展委員會推估,台灣將於2026年邁入超高齡社會,亦即65歲以上的人口,將占總人口比率之20%。

經建會人力規劃處曾指出,台灣由高齡社會轉變為超高齡社會的預估時程為8年,為世界轉變歷程最短國家的第5位,相較於亞洲其他地方如新加坡(9年)、香港(10年)及日本(11年)更短。

2060年,台灣將成為僅次於卡達,高齡人口比率世界第2高的國家。根據衛福部統計,2031年全人口失能率則將快速增加至120萬人,占總人口比率之5%。

另一方面,勞動部統計資料指出,2018年底,台灣外籍勞工人數已突破70萬人,亦即約每30人便有1人為外籍勞工,遠多於原住民總人口數的56萬人;而其中社福外籍勞工人數則接近27萬人,平均年成長率為4.36%。

以上種種數據顯示,作為亞洲高齡化速率最快的國家,台灣將不再能夠僅依賴其他地區的經驗,而必須積極尋找屬於自己的長期照顧未來出路。此外,我們更應正視此領域中最重要的第一線人力——外籍家庭看護工(註1),應積極將其納入政策規劃中。

心有餘而力不足:外籍家庭看護工不是機器人

目前台灣27萬名的外籍家庭看護工,所面臨的困境大致如下:

1. 專業服務支援和補充訓練不足:

以印尼為例,來台前需接受高達6百小時職前訓練。但很多在第一線照顧現場上如褥瘡照顧的問題,連專業醫療人員都感吃力,外籍家庭看護工實在需要更多照顧上的協助。另外,也有相關研究指出,照顧失智症患者,是外籍家庭看護主要的身心負擔之一。

2. 休假時數的確實保障,以及喘息服務的整合:

即使目前法規上有保障每週休假1天的權益,但是在資訊與權力不平等的處境下,很少有外籍家庭看護工獲得確實休息時數。目前衛福部及勞動部共同推動的「擴大外籍看護工家庭使用喘息服務」,也僅能由僱主申請,並有諸多限制。

3. 輕易接觸到的社交管道與休閒場所:

許多外籍家庭看護工的生活範圍被侷限在僱主家中,與外界幾乎沒有互動。不僅對其語言溝通與身心健康無益,更連帶影響照護品質。

綜觀上述,筆者將分別以「照顧及專業服務」、「家庭照顧者支持服務」、「社區整體照顧模式」這3個長期照顧的相關政策,檢視這些措施是否提供失能者與外籍看護工足夠的支持。

我們應正視長照中最重要的第一線人力——外籍家庭看護工,並積極將其納入政策規劃中。...
我們應正視長照中最重要的第一線人力——外籍家庭看護工,並積極將其納入政策規劃中。 圖/聯合報系資料照

照顧及專業服務

目前政府確實有提供外籍家庭看護工作補充訓練,然而在2018年勞動部開辦的480班集中訓練中,卻無人報名,到宅訓練也僅2人申請。勞動部和衛福部分析,集中訓練班無人報名,應是與外籍家庭看護工參與訓練課程後,缺乏照顧人力有關。

衛福部及勞動部也共同推動了「擴大外籍看護工家庭使用喘息服務」,但不論是報名補充訓練課程,或申請喘息服務,都需要由聘僱家庭額外支付費用,在雙重負擔的情況下,實難引起申請動機。因此在政策的修訂上,應思考的是如何整合喘息服務與補充訓練,並規劃相關補助,減少聘僱家庭的支出。

此外,也有研究指出,照顧者的身心健康,與失能者再住院率與死亡率等有密切關聯。長期照顧政策的制定,不應只聚焦於失能者本身,更應關注照顧者,提供足夠資源與支持。因為保障外籍家庭看護工的身心健康,不僅是人權考量,更攸關長期照顧品質。

目前不論是「長期照顧給付及支付基準」中居家護理訪視內容,或是「居家醫療照護整合計畫」中醫護及其他專業人員的訪視,其對象及照護內容都是以失能者為主,而未納入家屬或家庭看護工等家庭照顧者(註2)因此筆者建議,在現有的居家醫療政策中,應將外籍家庭看護工納入訪視對象。

外籍家庭看護工由於語言與文化隔閡,對於醫療體系及就醫管道不熟悉,加上家庭看護工作本身的不可中斷性以及孤立性,其醫療可近性及就醫權利一向受到相當大的限制。若是家庭看護工能夠納入「居家醫療照護整合計畫」的訪視對象,將有助於看護工取得醫療資源,也能提高性侵、暴力受害者的求助機會。

筆者認為,未來政策應思考如何訂定外籍看護工定期接受訪視,並整合看護工作補充訓練、失能者專業服務、以及照顧者健康評估與支持。

家庭照顧者支持服務

「長期照顧給付及支付基準」還指出,若非特殊情況,喘息服務的補助請領,不容易適用於聘請外籍家庭看護工之家庭。就算是後來推動的「擴大外籍看護工家庭使用喘息服務」,也只有與外籍看護同住、70歲以上的長照需要者,經照管中心評估失能等級為7-8級,以及外籍看護短時間休假,才可給付喘息服務補助。

勞動部「外籍勞工管理及運用調查」顯示,外籍家庭看護工假日有確實放假的情形比例僅為11.2%。且若外籍看護於假日休假,僱主有替代方案者比例為69%;其中由家人照顧者的比例則為87.2%,申請政府喘息或居家服務僅4.4%。

此統計數據說明,外籍家庭看護工的休假權益仍未落實。而造成如此結果,筆者認為原因有三:政令宣導與政策誘因不足、條件限制過多、外籍家庭看護工缺乏主動性。

事實上,外籍家庭看護不見得了解自己具有「每週休假1天」的權利;即便知道,也不見得有辦法維護自身權益。

之所以衍生此等問題,關鍵在於衛生福利部於長期照顧政策的制定上,並未考慮到家庭看護工的身心健康也是長期照顧的重要一環,應保障其有充分休息的權利。

就如衛生福利部所公告之「家庭照顧者支持服務原則」中明訂,本原則服務對象僅限於「主要親屬或家人」。因此,筆者呼籲衛生福利部應將家庭看護工亦納入「家庭照顧者支持服務」的考量。

外籍家庭看護工假日有確實放假的情形比例僅為11.2%,顯示看護工的休假權益並未落...
外籍家庭看護工假日有確實放假的情形比例僅為11.2%,顯示看護工的休假權益並未落實。 圖/聯合報系資料照

社區整體照顧模式

衛生福利部自2016年開始,推動巷弄長照站(長照柑仔店),標榜喘息服務(臨托服務)、營養餐飲服務(共餐或送餐),以及預防失能或延緩失能惡化服務等功能。筆者認為,建立如此深入社區的長期照顧聚點,是相當值得發展的概念。

但也如前所述,失能者與照顧者的身心健康,是一體兩面。值得進一步思考的是,我們是否也能將外籍家庭看護工,納入巷弄長照站的照顧考量?而對於目前家庭看護長期照顧的參與模式,我們也應思考要如何打破目前的框架:

1. 一對一的缺乏彈性照顧模式。

2. 侷限於家中的封閉型態。

3. 未考慮長照需要等級及照顧難度的人力資源分配。

突破目前「外國人從事就業服務法」中對外籍家庭看護工聘僱限制,將是重要的一步。即使在實務上有許多困難需要克服,我們仍應試著想像,如何以社區作為場域,進行家庭看護規劃,進而開放給所需要的外籍家庭看護工。

這樣的機構,可以針對社區中失能者不同等級的需求,作照顧時數的分配以及人力派遣。外籍家庭看護工進行輪班替換,不必被侷限於單一家庭中,保障充分休息時間(這其中,當然也不排除本國籍家庭看護的參與,但那就需要其他法案的配套了)。

更重要的是,這樣的機構,也可作為外籍家庭看護工的補充訓練場所及社區活動中心。在這裡,他們可以為目前臨床工作的困境以及人生未來的發展尋找答案,可以與更多來自家鄉的人們一同休憩,真正成為社區的一份子。

結語

目前在長期照顧領域中,衛福部與勞動部無疑扮演著重要角色。而檢視目前的政策、法規與公告,筆者認為外籍看護工的許多相關爭議與問題,實源自於此二部門的核心態度。

衛生福利部著重於失能者所得到的照顧品質,卻未意識到外籍看護工的身心健康,其實是此中至關重要的環節。筆者認為長期照顧政策,不應僅僅將外籍看護工視為照顧提供者,更應將外籍看護工視為關鍵的照顧需求者。

勞動部則一直以來,不願面對外籍家庭看護工已成為長期照顧體系中,無可取代的勞動人口,始終將之視為補充人力。對於外籍看護參與長照市場的諸多限制,是否真能有效保障本國家庭看護,還是徒增外籍家庭看護工權益的限制?

勞動部應重新思考,本國籍與外國籍家庭看護工之間的角色分配,以及如何能永續地維持體系運轉。更重要的是,目前的長期照顧政策制定,外籍家庭看護工的聲音可說是付諸闕如。

以每年有在固定辦理的「外籍勞工管理及運用調查」為例,樣本搜集對象為「事業面雇主」及「家庭面雇主」,最核心的外籍勞工本身,卻不在樣本搜集對象之內。

台灣長照的未來,實在需要這些我們最陌生的熟悉人,共同想像,一起實現。

在長期照顧領域中,衛福部與勞動部無疑扮演著重要角色。  圖/路透社
在長期照顧領域中,衛福部與勞動部無疑扮演著重要角色。 圖/路透社

本文授權於《鳴人堂》。

█ 文:曾柏彰。倫敦衛生與熱帶醫學院全球精神健康碩士,現為高雄醫學大學附設醫院一般科住院醫師。

█ 更多:FBIGWeb

註1. 本文使用的「外籍家庭看護工」是依照勞動部「外籍家庭看護工」及衛生福利部「外籍看護工」的定義。

註2. 目前「長期照給付及支付基準」中「居家護理訪視」的項目,因為支付來源及經費之考量,新個案轉介由「全民健康保險居家醫療照護整合計畫」給付。


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