恆春林相變更12年的啟示：造林的經濟價值最終仍敵不過落山風

編按：1960年代，台灣展開了林相變更計畫，希望藉此提升森林的經濟價值，但隨著台灣退出聯合國導致援助中斷，加上闊葉材市場萎縮及勞動力流向都市，使政策執行陷入僵局。而鄒欣寧也在《不馴之森雙流林業紀事》書中，揭開恆春半島的林相變更歷史，探究這片土地如何從外來經濟樹種被迫回歸種植本土樹種。

前兩期的林相變更不僅順利達標，還進一步將變更從淺山的闊葉森林拓延至中海拔的針闊葉森林，然而，正待三度申請世界糧食方案援助時，不知為何從聯合國到經合會都對計畫時程提出變更的要求，不及應變的林務局於是將隔年的林相變更計畫改為自籌經費舉辦，而為了與聯合國挹注的計畫有所區隔，便以年度為計畫名稱。

因此，日後人們回溯這段林業歷史時，會發現在「第1期林相變更」、「第2期林相變更」後，緊接著民國57年（1968）下半年執行到59年（1970）6月的計畫卻稱為「57年次林相變更」；至於59年7月後一氣呵成施行到民國65年（1976）底的「第3期林相變更」，除了時間跨度最長，也意味著臺灣的林業大計重獲聯合國世糧方案的支持。

然而，這支持因某個重要的歷史境遇而發生了頓挫。民國60年（1971）10月25日，聯合國大會表決通過中華人民共和國取代中華民國在聯合國的中國代表席次，中華民國政府代表則在表決前當席宣布退出聯合國。世糧方案的物資援助隨之中斷，已啟動的第3期林相變更遂再度改以自籌經費進行，也將原訂的5年期限延長為7年，以便籌措經費。

林木標售乏人問津...闊葉林失去市場林相變更政策也陷入僵局

此時全臺灣的林相變更計畫，也擴展到13個林區管理處中有多達11個皆在執行的狀態。到了這個階段，林務局期以每年5千公頃推行大面積皆伐和造林，以林木處分標售的收入作為造林成本。

但是，被優先處分的闊葉材在木材市場上的銷售並不穩定，民國57年次以自籌經費舉行的林相變更，甚至發生了闊葉林班立木遲遲無法標出，導致後續造林無法進行的窘況。

標闊葉林班成了民間業者眼中「利不及費」的生意，再加上林相變更劃設的林班地逐漸深入不易抵達的山區，不論林道開設和林班工程皆愈發困難，而過去十數年間流轉於林班的工人們，逐漸因應產業變化轉往都市，尋求工資更高的工作。

種種成本提高的情況下，儘管林務局當時也獲中央支持，將林相改良列入經常性的年度預算項目，但情況已不復林相變更計畫之初、林業人面對前景未明卻猶有奮勇可賈的進取空間了。

更雪上加霜的是，長達10年間主導臺灣林相變更等政策的林務局長沈家銘，在民國62年（1973）因故調職。即便不能片面用所謂的「人去政息」論斷，然種種因由加乘，終讓「林相變更」這個在臺灣進行超過10年的林業政策，在民國63年（1974）叫停，唯後續行政作業實施至民國65年底才徹底告終。

9億元換來「大伐木時代」與1500座大安森林公園的造林豪賭

綜觀前後舉行共4期、為時12年的林相變更計畫，整體支出達9億5千多萬臺幣，其中有1億1千3百多萬元來自聯合國世糧方案的物資援助，其餘來自臺灣政府自籌經費。這9億多元經費共完成了3萬8千多公頃的林班地伐木及造林工作，其中包含總長度近700公里的林道開設。

若用人們熱衷的簡單粗暴換算法，臺灣森林被林相變更的總面積約等同於1500多座大安森林公園，或是89個墾丁國家森林遊樂區，或將近半個（42％）太魯閣國家公園……這些難以設想尺幅的土地上，大量的森林被伐除，隨後植上人類評估更有價值的樹種幼苗。

林相變更政策於焉開啟了臺灣林業史的「大伐木時代」，以及與之相應的「大造林時代」。

砍樹是為種樹，而種樹是為了永續謀求森林經濟價值揚升，然而到頭來，利不及費，後期林相變更甚至因伐木不敷成本，得另覓空闊草生地來造林。利不及費，讓仰賴林業維生或致富發家的人們終究把目光轉向山下更賺錢的事頭。

不計較經濟價值才是正解？擋不住落山風不如種下木麻黃

但不能否認，林相變更政策的確為原本飽受預算限制和積習沉痾牽制的林務局，帶來鼓舞士氣的強烈動能。許多林業新血的投入、新型態機具的運用，讓一度難以運轉的林業齒輪，宛如上了潤滑油流暢前行。

當時，不只林相變更劃定區域，許多林地都有伐木或造林林班進駐工作，例如第2期林相變更實施期間，恆春林管處便同時進行一項「加速造林」工作，針對原住民所有、但森林覆蓋率不夠的山地保留地進行造林，之後原住民如欲砍伐利用，則需向當地鄉公所申請。

而內文分站的苗圃也曾支援過離島造林工作，為了「綠化金門」而將一批光蠟樹小苗以泥漿包覆，運送到金門栽種。

至於林相變更4期無役不與的恆春林區，在經歷第1期廣種多個樹種，卻大部分無法適應當地環境的現實後，林務人員逐年減少栽種樹種，在雙流區域的林班地上，原就土生土長的光蠟、相思取代了夭折的赤楊、被風吹倒的桃花心木、生長不良的苦楝和印度黃檀，而專家學者也委婉表示：「恆春半島季節風強勁，立地條件亦劣，如此特殊環境，在某些部分地區造林，可不必斤斤計較其經濟價值。」

然則，若無需堅持種植更具經濟價值的樹種，為提升林木價值而變更林相的目的不再，這片闊葉森林被伐除改造又是為了什麼？為了庇護林班地裡才剛茁壯長成的幼樹，幾位林業學者不約而同建議：既然位在衝風稜線上的造林樹多難倖存，不如改種耐強風的木麻黃，有它們在風頭戌守，山坡上的林木好歹少受些風害。