減廢藍圖失效、堆填區全線告急！重啟焚化爐能拯救垃圾危機嗎？

停用焚化爐後陷入「垃圾圍城」困境...香港3大堆填區告急

雖然多年來政府反覆承諾推動源頭減廢，然而2020年數字顯示棄置於本港堆填區的都市固體廢物總量高達539萬公噸，人均棄置量為每日1.44公斤；當初《香港資源循環藍圖2013-2020》的中期目標是減少人均棄置量到1公斤，已經失敗；於2022年將人均棄置量減至0.8公斤的目標當然也不用奢想。

2020年數字雖然比前一年下降，但政府報告也說了誠實話：「部分是由於新冠病毒病疫情的威脅影響本地消費及經濟活動」，與源頭減廢無關。其實都市固體廢物的回收率逐年下降，由2016年的32%下降至2020年的28%。

早在1960年代後期，港英政府曾經使用焚化爐處理垃圾，堅尼地城、荔枝角、梅窩和葵涌都有。1980年代國際社會倍加關注環境議題，焚化爐帶來的環境汙染和對公眾健康的威脅引起很大爭議。

在1989年港英政府發表《白皮書︰對抗汙染莫遲疑》，第4.28明言「焚化爐是市區的主要汙染來源，其排出的微粒約占整體微粒的18%，當中有些是含有劇毒」，確認焚化爐對環境汙染和公眾健康的影響，決定停用所有焚化爐。

停用焚化爐之後，堆填幾乎是香港處理都市固體廢棄物的唯一途徑，為堆填區帶來巨大壓力。現時3個策略性堆填區多年來一直「告急」，接近飽和。

政府在2013年的《藍圖》承認「香港的廢物管理始終未能奏效的關鍵之一，是我們長久以來對堆填區過度依賴，以致堆填區日趨飽和，亟需加快擴建。」同時亦表示：「在未來，堆填區必須被視作一項珍貴資產，必須更適當地運用，將堆填區的容量善待慎用。」

給焚燒垃圾貼上「綠色標籤」？港府借鏡歐洲450座焚化爐轉廢為能

減廢不成，又不能再依賴堆填區，難道焚化爐故技重施？港府在國際氣候危機下找到「機會」：今天是講究碳中和、零排放的時代，高溫焚化廢物衍生的燃料可以產生電力及暖氣，焚化爐被貼上「綠色標籤」，成為新的低碳能源選項。

新式焚化爐技術不能說沒有改善，在空氣中排放的戴奧辛（香港又稱二噁英）分量已經大大減少。近年有關焚化爐的討論更在乎它對氣候變化的影響：在焚燒垃圾的過程可以生產電熱能，焚燒後的材料甚或可用作建築用料；很多國家都視之為可再生能源之一，所謂「轉廢為能」是也。

歐洲就有450座焚化爐，在1995年至2019年期間歐盟國家的城市垃圾焚燒量增加了1倍，每年高達6000萬噸，為1800萬歐洲人提供電力，為1500萬人提供熱能。

於是環保署表示香港需要「與時並進」，要進一步興建「轉廢為能設施」，才可以把「所有不可避免和未能回收的生活垃圾」全面資源化，並增加本港「轉廢為能」所產生的電力能源。

丹麥推多回收、關閉7座焚化爐 香港為何仍建焚化爐？

然而，環保署到底有多麼與時並進地去了解時移勢易之態？最近歐盟指出焚燒垃圾是一個碳密集型過程，會破壞成員國就減少碳排放作出的努力，無助2050年實現碳中和。

2020年歐盟提出《新循環經濟行動方案》（New Circular Economy Action Plan），定下目標要在2030年把不可回收的都市廢物減半，同時亦定下2020年回收率達到50%、2030年達到65%的目標。

過往十分依賴焚化爐處理垃圾的北歐5國（丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典）曾委託研究諮詢中心Eunomia就它們的廢物監管框架對於預防垃圾產生和回收的影響進行研究（Analysis of Nordic regulatory framework and its effect on waste prevention and recycling in the region），報告指出5國因為過度依賴焚化爐，導致無法實現歐盟定下的回收目標。

特別需要多談丹麥。在過去數十年它以焚化方式處理高達差不多80%的家居廢物，儘管焚化在生產環保能源方面作出了重要貢獻，但也耗損了不少有用的物料和資源，因此政府在2013年提出「丹麥無廢物：多回收，少焚化」（Denmark without Waste: Recycle more incinerate less）的廢物管理新方式，著力推動社會把廢物視為可回收和循環再用的資源。

丹麥立場的改變，實際上香港政府不會不清楚──2014年立法會環境事務委員會訪問團曾前往英國、荷蘭、丹麥和瑞典進行職務訪問，考察當地熱能廢物處理設施，訪問團的經驗報告清楚列出上述的政策轉向。

可惜，港府還是在推動焚化爐，一座在興建中，另一座在規劃中，也不知還要多少座焚化爐才足以處理香港的垃圾；而與時並進的丹麥政府2021年決定關閉7座焚燒廠，在10年內把焚化爐的容量縮減30%。

國際停止花錢蓋焚化爐 香港竟反其道而行推綠色債券？

歐洲議會正敦促成員國盡量減少焚燒垃圾，歐盟也以經濟手段推動成員國逐漸減量──一方面繼續實施垃圾填埋稅和焚燒稅等環境稅項，所得稅收用以促進循環經濟活動；另一方面歐洲金融機構把新焚化爐的興建排除在其財政支持之外，例如在2021年生效的「復甦和韌性基金」（Recovery and Resilience Facility, RRF）就停止對新的焚化爐提供資助。

RRF是首個基金應用歐盟的「可持續金融分類方案」內「不造成重大傷害」（Do No Significant Harm, DNSH）原則，其官方文件就以焚化爐為例，解釋它為什麼不符合DNSH。

文件雖然承認焚化技術的改進可以減少焚燒垃圾對環境造成的損害，並帶來短期好處，但技術專家組認為這些並未能對減緩氣候變化作出重大貢獻。反之，焚化爐很可能「導致垃圾的產生、焚燒或棄置量有顯著增加」，從而威脅歐盟循環經濟的轉型；而且使用焚化爐會阻礙具有更高環境效益的政策，例如鼓勵重用、回收等政策的發展。

國際社會已經開始取消對焚化爐的資助，香港政府反而推出綠色債券為之融資。事實上，多年來港府都認為即或減廢有成，焚化爐依然不可或缺，要探討的只是數量而已；何況現時減廢不成，堆填區飽和，回收業不振，垃圾圍城迫在眉睫。港人唯有無奈接受焚化嗎？甚或要全民參與這一種「漂綠」零售債券嗎？

• 本文摘自：《全球氣候治理的危與機：兼論香港的挑戰》
• 出版社：新銳文創
• 出版日期：2026 年 1 月