氣候變遷提升水患風險 為何社子島加高堤防是跟老天唱反調？

人類選擇居住在自然氾濫的洪泛平原又不願與洪水共處，築堤束水，成就現代社會的防洪大業。中文的「防洪」等同於英文的 flood defence，帶著強烈與自然對抗的意味。

不過歐美的水患治理界早已摒棄與水對抗的思維，體認到任何防洪排水工程都有其保護的極限。即便工程能顯著減少淹水頻率，也無法確保不會淹水。

防洪才能擋水患？專家批社子島防洪工程背離主流

水患風險永遠都存在，人類能做的就是試圖管理，於是較為謙卑的flood risk management（洪水風險管理）一詞取代flood defence，並強調「非工程」的防災措施，例如做好土地利用規劃，易淹水的地方不開發或低度使用。

但對臺灣工程界而言，防洪仍是水患治理的主流概念，「防洪安全」四字甚至擺在一起講，好似唯有防洪才有安全。

「生態社子島」所採取的水患治理方式正是延續了工程主導的水患治理傳統，極端氣候下，在洪泛平原上以「強化防洪」的方式允許更多房地產進駐，決心與老天對賭。

傳統治水工程不只防「外水」還要防「內水」

臺灣典型的防洪計畫分為「外水」以及「內水」兩方面措施。所謂外水是河川氾濫的洪水；內水則是降雨在地面上造成的雨水逕流。

兩種水其實無法截然二分，但因應措施不同。外水通常利用堤防或防洪牆來抵擋；小型河川採取整條河川「渠道化」（channelization）讓洪水快速排到下游，例如將有植物覆蓋的自然河岸改成護岸，或將整條河變成「三面光」的水泥溝。內水則是使用由雨水下水道與抽水站組成的排水系統快速排除。

把空間還給河川！生態社子島規劃加高堤防、建生態河道

「生態社子島」的防洪計畫也是分為這兩方面來規劃的：外水方面為使社子島的防洪保護標準提升到與大臺北地區等同（意即可抵擋200年重現期距之洪水），而將環繞社子島的堤防從目前標高6公尺加高到9.65公尺。

但又得考量社子島堤防加高後可能對大臺北原有的防洪設施造成衝擊，所以社子島若加高堤坊就須退讓行水空間給河川，根據水理演算，社子島淡水河側的堤防須往後退縮30公尺，基隆河側的堤防則須退縮80到130公尺後才可建新的9.65公尺堤防。而新舊堤防之間的社子島聚落，將被填土，成為堤防的緩坡。

至於內水則是倚賴雨水下水道。為讓雨水盡量透過重力排到「中央生態河道」與抽水站集水井，社子島堤內將填土至標高2.5至4.5公尺，並新設3座抽水站。

雨水下水道的設計考量了極端降雨，可應付每小時113.5毫米的降雨強度，顯著高於臺北市其他地區排水系統目前的保護標準（每小時78.8毫米）。

除了以上傳統的排水工程外，為符合《水利法》新增的「逕流分擔與出流管制」要求，「生態社子島」中的「中央生態公園」兼具滯洪功能，有20萬立方公尺的滯洪量。

氣候變遷增加不確定性 堤防也擋不住每次洪水

社子島的防洪計畫以傳統的防洪思維來檢視，十分周延；然而，加高堤防至9.65公尺的方案，卻忽略根本問題。

全球的水患損失逐年增加，國外許多研究顯示原因為易淹水地區不斷被開發，使更許多人命與財產暴露在水患風險中。氣候變遷造成海平面上升與極端氣候，也加劇了水患風險，因此各國都在極力控制易淹水地區的開發。

例如美國於2015年制定「聯邦洪水風險管理標準」（Federal Flood Risk Management Standard）採用比各州法規更嚴格的防災標準，規定只要是聯邦政府出資興建的建築或其他建造物，都必須評估基地當前與未來的水患風險，並確保聯邦政府的公共建設具一定的海拔高度（例如高於500年重現期洪水的水位），盡可能遠離洪水。

堤防可減少淹水機率，但是當洪水規模超過堤防的保護標準，淹水還是會發生。大臺北地區雖有可抵禦200年重現期洪水的防洪工程，但若遇上500年重現期的洪水還是會淹水。

面對極端氣候如何防災？專家：別開發易受災地區

所謂500年重現期的洪水，並非指500年才發生一次，而是1年發生的機率是500分之1，而連續幾年都發生500年重現期的洪水也不無可能；例如美國休士頓在2015到2017年間發生至少3次500年重現期洪水，部分地區的洪水規模甚至超過1000年重現期。

休士頓的慘痛經驗當然也有可能在大臺北地區出現。臺灣歷經無數次大型災害的經驗清楚說明：老天高深莫測，人從來就沒勝過天。

但氣候變遷的核心問題其實不是降雨極端，而是它的不確定性——過去的數據不再能準確預測未來的情況。

若已知降雨變強，我們可以事先做好因應措施，但問題就在於我們已經無法精準預測降雨到底有多極端。處在充滿不確定的氣候變遷年代，最好的防災方式就是不要開發天然易受災之地。

然而在社子島的防洪計畫書中，對於氣候變遷卻以「應當對社子島施以高保護，達到與臺北地區一致之保護標準」來應對，因而將社子島現有標高6公尺堤防（20年重現期洪水保護標準）加高到9.65公尺，面臨氣候變遷升高的水患風險，持續以人定勝天的態度與老天對賭。

• 本文摘自：《城中一座島：築堤逐水、徵土爭權，社子島開發與臺灣的都市計畫》
• 出版社：春山出版
• 出版日期：2023 年 9 月